志愿者的法律地位初探
随着我国志愿服务事业的蓬勃发展，志愿者在社会服务、救援抢险、大型活动、扶贫开发、城市社区建设以及环境保护等方面发挥了极其重要的作用，志愿者的社会地位随着日益凸现。但同时志愿者在志愿服务过程中，其本身的合法权益却往往得不到有效保护，有的被服务对象当作廉价劳动力使用而不能达到志愿服务的目的；有的志愿者因为参加志愿服务而被原单位开除，经济上得不到保障；而在有些服务领域，志愿者的人身安全也无法得到有效的保障，如在某博览会旅游导游服务中，一些野导游由于忌恨志愿服务导游“抢”了自己的饭碗，竟对志愿者进行谩骂和殴打。而２００２年１２月１日可可西里自然保护区内发生的志愿者遇难事件，死者的善后事宜至今得不到有效解决。正是由于政策保障的缺失以及有关法律法规的滞后，志愿者的经济乃至生命和安全不能得到基本的保障，致使志愿者“流汗又流泪甚至流血”的现象时有发生，严重地挫伤了志愿者的积极性。鉴于此，笔者试对志愿者的法律地位进行初步探讨。
一、志愿者的法律概念
由于我国尚未有一部全国统一的志愿服务立法，而是在广东、山东、宁波等部分省市颁布了一些志愿服务的条例。其中对志愿者概念表述较为明确和全面的是2004年3月5日颁布的《杭州市志愿服务条例》，该条例第三条第三款规定，“本条例所称志愿者是指在志愿服务组织登记或注册，为社会和他人提供志愿服务的个人。”据此，我们可从如下方面把握志愿者的概念：
1、志愿者是自然人。自然人是区别于法人、社团组织的一个概念，即有生命的个体，强调的是个人的尊严和价值，其不受民族、种族、国籍和身份等的限制。至于志愿者有否年龄的限制，各地规定不一，国外一般要求志愿者的年龄不低于18岁，我国的一些青年志愿服务条例因局限于青年也大都规定志愿者的年龄在18岁以上，而《杭州市志愿服务条例》虽没有规定年龄限制，不局限于青年，但在第22条第2款规定，“学校应当鼓励和组织学生参加志愿服务活动”，是否意味着18周岁以下的中小学生也可以注册成为志愿者呢？时下也有一些学校积极组织中小学生参加志愿服务活动，对此，笔者认为，志愿者从事志愿服务活动，应具有完全的行为能力，而根据我国民法的规定，从年龄上划分，公民年满18周岁为完全行为能力的人，可以独立进行民事活动，十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人。因此，笔者认为，志愿者从事志愿服务活动，应具有完全行为能力，即年满18周岁，或16周岁以上，但以自己的劳动收入为主要生活来源的，才能注册登记为志愿者。
2、志愿者主观上须自愿。尽管目前我国志愿者参加志愿服务活动的动机具有丰富性和复杂性，但作为完全行为能力人，志愿者能够自主决定自己的行为，所以必须在主观上自主自愿，即不是强制性的，这也是我国应不应该制订一部统一的志愿服务法的分歧所在，有人认为，制订一部全国统一的志愿服务法，有背志愿者主观自愿的本义，也有人认为，立法应规定对年满18岁的公民都必须参加公民服务，对于违反者依法处罚，因为服务是公民的神圣职责，也是对公民进行国民教育、培养公民精神的重要手段。笔者认为，志愿者参加志愿服务活动应是发自内心的自愿，因为参加志愿服务活动，不仅是在为他人服务，其实也是提高自己的一种手段，志愿者在为他人服务的同时也满足和愉悦了自己，如果强制志愿者参加，反而会增加志愿者的逆反心理，其结果是适得其反。
3、客观上，志愿者须在志愿服务组织登记或注册。非经注册或登记的志愿者，即使参加了志愿服务活动，也不能成为真正法律意义上的志愿者。就像前面我所说的学校的中小学生参加学校组织的志愿服务活动，这些传统意义上的学雷锋活动，由于他们不能在志愿服务组织进行登记或注册，故不能成为法律意义上的志愿者。志愿者登记或注册，主要是克服“雷锋同志没门户，三月里来四月走”的现象，也便于志愿服务组织统一安排活动，防止资源的浪费，更是对志愿者合法权益进行合理保护的需要。
三、志愿者的法律地位
（一）、在志愿服务组织中的地位
志愿服务组织与志愿者的关系，决定了志愿者在志愿服务组织中的法律地位。从法律上讲，两者是一种行政关系、劳动关系还是一种民事关系呢？笔者试从志愿服务组织的性质及志愿者在志愿服务组织中享有的权利和履行的义务方面进行探讨。
志愿服务组织有两种，一种是依法登记注册专门从事志愿服务的非营利社会团体法人，如志愿者协会；另一种是组织志愿服务活动的机关、非营利的事业单位、社会团体，如团委、学校等单位。作为前者，志愿服务组织与志愿者之间无疑不具在行政上的管理关系。而后者，虽然有些可能是行政组织，但他们组织志愿服务这一行为并不是行政上的职责，对志愿者不具有行政上的管理权限。因此，志愿服务组织与志愿者之间不存在行政关系。
那么是一种劳动关系吗？志愿者参加志愿服务活动，一般是通过招聘的方式，其从事志愿服务活动，不仅一般不从被服务对象中收取报酬，也不从志愿服务组织处领取工资，因此，志愿服务组织与志愿者既不是雇佣关系，也不是劳动关系。
综上分析，志愿服务组织与志愿者之间既不是一种行政关系，也不是一种劳动关系。那么，到底是一种什么关系呢？笔者认为，志愿服务组织与志愿者之间是一种复杂的民事关系。
首先，志愿服务组织与志愿者是一种特殊的合同关系。志愿者的招聘广告具要约邀请的性质，志愿者报名参加则是一种要约，志愿服务组织经审查后，认定符合条件并进行登记或注册则是一种承诺，至此，双方已经达成了一种合同关系，该地的条例及有关志愿者的规定自然地成为了合同的内容，该条例和相关规定权利义务等双方均应共同遵守。志愿者在志愿服务组织中一般享有如下权利：参加志愿服务组织的活动；参与志愿服务组织的管理，对其工作提出建议、批评和进行监督；请求志愿服务组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的困难和问题困难时优先获得志愿服务组织的帮助和服务；自由退出志愿服务组织；可能和必要的时候，志愿者可要求志愿服务组织为其办理相应的人身保险等。志愿者履行的义务一般为：遵守志愿服务组织的管理规定；履行志愿服务承诺，完成志愿服务组织安排的服务工作；参加志愿服务组织安排的教育与培训等。志愿服务组织与志愿者之间合同的特殊性，就在于其不具有一般合同的经济利益性。
其次，在志愿服务组织安排志愿者参加志愿服务活动时，产生了志愿服务组织、志愿者和被服务对象三方之间的法律关系，笔者认为，当被服务对象申请服务时，被服务对象与志愿服务组织之间是一种委托与被委托的关系，被服务对象委托志愿服务组织安排志愿者服务或与志愿者是一委托关系。当志愿服务组织主动安排服务时，则双方是一种服务关系，这种服务一般是无偿的。也可以说是一种民法上的无因管理关系，即没有法定的或约定的义务，为避免他人利益受损失而进行管理或者服务。
（二）、与志愿服务对象之间的关系
志愿服务的重点是社会公益活动和残疾人、老年人、优抚对象等特殊困难需要帮助的社会成员，因此志愿服务的对象也就是社会公益活动的受益人和残疾人、老年人、优抚对象等特殊困难需要帮助的社会成员。当然，志愿服务对象也有一些大型活动的单位。作为受志愿组织安排参加服务活动，除志愿服务组织与志愿服务对象存在上述关系外，从个人服务的角度讲，志愿者与志愿服务对象之间是一种自愿、平等和互相尊重的服务与被服务关系。志愿者在志愿服务过程中应尊重志愿服务对象的权利，保守志愿服务对象的个人隐私和商业秘密；不得向志愿服务对象收取或者变相收取报酬。
（三）、从志愿者在志愿服务过程中与他人的关系
如上所述，志愿者在志愿服务过程中，常被相关行业的其他人员认为侵犯其权益，而遭到责骂甚至殴打，志愿者作为一般公民，与这些侵犯其合法权益的人是一种侵权与被侵权关系。
三、志愿者的法律救济和法律责任
如上分析，依志愿者在志愿服务过程中享有权利和履行义务，当其不能正当享受权利和未能履行义务时，该如何进行法律救济以及应承担怎样的法律责任呢？
首先，从与志愿服务组织的关系分析。志愿者与志愿服务组织之间是一种民事关系，就其内部来说，如志愿服务组织违约时，志愿者有权自由退出志愿服务组织，而志愿者违约时，志愿服务组织也有权强令志愿者退出志愿服务组织。对外而言，当志愿者在安排的志愿服务过程中，造成被服务对象的损失时，志愿者按照志愿服务组织的安排在提供志愿服务时因故意或过失给服务对象或其他相关人员造成损失的，由志愿服务组织依法承民事责任；志愿服务组织承担民事责任后，可以向有故意或重大过失的志愿者行使追偿权。
其次，从与被服务对象关系分析，如志愿者侵犯了被服务对象的合法权益，如侵犯其商业秘密等，则也应承担相应的法律责任。而在志愿服务过程中，有些志愿服务对象往往借无偿服务这一资源，对志愿者任意使用，违背了志愿服务的初衷，笔者认为，当这些恶意的服务对象要求提供非份服务要求时，志愿者有权更改自己意愿而加以拒绝的。一般来说，接受无偿服务的人，并不是不负任何义务的，尊重服务者的基本权利和尊重他们提供的劳动，就是当然的义务。如果对象连这点义务都不能承担，志愿者完全可以理直气壮地拒绝提供服务。
再次，与他人的法律关系分析。在志愿服务过程中，如志愿者遭受他人的人身侵权，则由志愿者向被服务对象要求损害赔偿。在诉讼过程中，志愿服务组织应处于一种支持起诉的地位。所谓支持起诉，依《民事诉讼法》第15条中规定："机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。"在我国的工会法、消费者权益保护法、未成年人保护法及妇女权益保障法及老年人权益保障法等均有规定，根据支持起诉的性质，志愿服务组织不具有当事人的主体资格，故既不能享有诉讼中的权利，也不履行诉讼中的法律义务。
（桐庐县人民法院 曾春红）
贵阳市城市节约用水管理条例
贵州省贵阳市人大常委会
贵阳市城市节约用水管理条例
（1997年10月9日贵阳市第九届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过 1998年5月23日贵州省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议批准 1998年8月21日公布施行 根据2002年7月30日贵州省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于批准〈贵阳市人民代表大会常务委员会关于修改贵阳市城市节约用水管理条例等地方性法规的决定〉的决议》修正 2002年8月5日公布 自公布之日起施行）
第一章 总 则
第一条 为加强城市节约用水管理，合理利用水资源，努力建设节水型城市，促进经济社会发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市辖区内城市规划区节约用水的管理工作。
在城市规划区内使用城市公共水和自建设施供水的单位和个人，必须遵守本条例。
第三条 本市实行计划用水和节约用水。各级人民政府应当加强城市供水和节约用水工作的领导，将节约用水纳入国民经济和社会发展计划以及城市规划。
城市供水优先保障居民生活用水，统筹兼顾其他用水。对新增用水实行总量控制，严格限制耗水量大的建设项目，对各行各业和居民生活用水，逐步实行定额管理。
第四条 贵阳市人民政府城市节水行政主管部门主管城市计划用水、节约用水工作，业务上受水行政主管部门的指导。
贵阳市城市节水行政主管部门设立的节约用水办公室负责城市节约用水日常工作，并根据本条例实施监督和行政处罚。
第五条 县（市）人民政府城市节水行政主管部门负责本县（市）城市计划用水、节约用水管理工作，业务上受贵阳市城市节水行政主管部门和同级水行政主管部门指导，并根据本条例实施监督和行政处罚。
区人民政府城市节水行政主管部门按照人民政府规定的职责分工负责本区城市计划用水、节约用水管理工作，并根据本条例实施监督和行政处罚。
第六条 本市各级人民政府、各行业主管部门和用水单位，应当深入开展节约用水宣传教育工作，提高市民的节约用水意识。
鼓励和支持城市节约用水科研工作，提高城市节约用水的科学研究水平；鼓励和支持节约用水设备、设施和器具的研制，推广运用节约用水先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率。
第七条 任何单位和个人都有遵守城市节约用水法律法规的义务、对违反本条例的行为进行检举的权利。
对在节约用水科学研究中有发明创造的，推广节约用水先进技术成绩显著的，以及在节约用水工作中成绩显著的单位和个人，各级人民政府、城市节水行政主管部门和有关单位应当给予表彰和奖励。
第二章 计划用水管理
第八条 城市节水行政主管部门应当制订城市节水发展规划和年度计划，报同级人民政府批准后组织实施。
第九条 城市节水行政主管部门应当根据同级人民政府批准的年度节约用水计划，对城市公共供水用户和自建设施供水单位下达年度用水计划指标，按月考核。
用水单位应当按规定向城市节水行政主管部门申请用水计划指标。
第十条 城市节水行政主管部门可以根据供水情况和生活、生产需要调整用水计划，并及时通知用水单位及其主管部门。因干旱等不可抗力原因，经同级人民政府批准，可采取限制用水措施。
第十一条 市城市节水行政主管部门会同有关部门制订行业综合用水和单项用水定额，并对执行情况进行定期考核。
第十二条 用水单位需增加城市公共供水量的，必须到城市节水行政主管部门申请用水计划指标。
城市新建、扩建、改建工作项目需要增加用水的，其工程项目总概算应当包括供水工程建设投资；需要增加城市公共供水量的，应当将其供水工程建设投资交付城市供水行政主管部门，由其统一组织城市公共供水工程建设。
第十三条 用水单位需申请临时用水（含基建用水）计划的，必须到城市节水行政主管部门申请，按批准的计划量用水。
第十四条 纳入计划用水的单位超过计划的用水量，按水价的1至10倍实行超计划累进加价收费。具体办法按省人民政府的规定办理。
第十五条 行业主管部门、用水单位应当做好计划用水统计工作，建立健全用水原始记录和统计台帐，并定期向城市节水行政主管部门报送节约用水统计报表。
区、县（市）城市节水行政主管部门应将年度节约用水统计汇总，报贵阳市城市节水行政主管部门，并抄送同级水行政主管部门和其他有关部门。
第三章 节约用水管理
第十六条 各行业主管部门和用水单位应当加强节约用水管理，建立健全节约用水管理制度，指定机构和人员负责节约用水工作。
第十七条 用水单位应当把企业节约用水技术改造纳入企业技术改造计划。
用水量大的单位，应当进行水量平衡测试，发现浪费及时改进。
用水单位应当采用节约用水新技术、新工艺、新设备、新器具，加强节水、用水设施的管理和维修，保证节约用水设施正常运行。
禁止使用国家明令淘汰的节水、用水设施。
城市节水行政主管部门不得指定用户购买特定品牌的节水、用水产品。
第十八条 新建、扩建、改建的工程项目需要配套建设用水设施的，必须采用节水型工艺、设备和器具，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。未按规定配套建设节约用水设施或者节约用水设施经验收不合格的，由城市节水行政主管部门限制其用量，并责令其限期完善节约用水设施。
第十九条 城市规划区内严格控制开采地下水。确需开采的，按有关法律、法规的规定办理。城市公共供水管网到达范围内，严禁新凿深井开采地下水。
对城区内的天然水井，规划时应予保留，并加强保护，防止水质受到污染。建筑施工中不得损坏、填没。
第二十条 新建大型宾馆、饭店、营业性浴室、大型文化体育设施、用水量大的事业单位及居住小区，符合修建中水设施条件的，应当配套建设中水设施。具体办法由市人民政府规定。
第二十一条 工业生产用水应当一水多用、重复使用，提高水的重复利用率。新建企业工业用水重复利用率要求高于60%。
用水单位的设备、空调等冷却水应当循环使用，不得直接排放。
第二十二条 使用城市公共供水和自建设施供水的单位，对生产用水和生活用水应当分别安装计量水表，其中工业用水还应安装二、三级水表。
居民生活用水应当按户安装水表计量，按实际用水量收取水费。严禁实行生活用水“包费制”。
建筑施工单位应当保证施工现场有专人负责用水管理，禁止施工现场管网设备跑、冒、滴、漏和长流水。
第二十三条 加强对消防、环卫、市政、园林等用水设施的管理。发生泄漏的，有关部门应当及时修理。
禁止擅自打开消防栓取水。
第二十四条 城市供水企业、产权单位和物业管理单位应当加强供水设施、设备的管理，做好养护和维修，减少漏水损失。用水单位的公共用水设施应当有专人管理维修。
责任单位接到供水管道、阀门等漏水的报告后，应当在24小时内抢修完毕。特殊原因不能及时修复的，必须报告上级主管部门或者城市节水行政主管部门，并向用户说明情况。
第二十五条 超计划加价水费应当专项用于开展城市节约用水工作、自来水设施建设和城市节约用水管理。每年按20%的比例提取用于有明显社会效益的节约用水技术改造项目、科研项目和支持经济效益明显的节水技改项目。
第四章 法律责任
第二十六条 有下列行为之一的，视情节给予行政处罚：
（一）节约用水设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的，节约用水设施未经验收或者验收不合格而投入使用的，责令限期改正，并处以5000元以上10000元以下罚款。
（二）因供水或者用水设施、设备、器具失修、失养造成跑、冒、滴、漏的，责令限期改正；逾期不改正的，处以浪费水量的水费3倍以上5倍以下罚款。
（三）设备、空调冷却用水直接排放或者使用明令淘汰用水器具的，责令限期改正，并处以浪费水量的水费3倍以上5倍以下罚款。
（四）实行居民生活用水“包费制”的，责令限期改正；逾期不改正的，按每户每月浪费20吨水计，对该单位处以水费10倍罚款。
（五）未按规定维护、更新、改造节约用水设施造成用水浪费或者擅自停止使用节约用水设施的，扣减10%—30%的年度计划用水指标，并处以浪费水量的水费5倍以上10倍以下罚款。
（六）未按规定进行水量平衡测式的，责令限期完成；逾期未完成的，扣减10%-30%的年度计划用水指标，并处以3000元罚款。
第二十七条 浪费用水或者发现浪费用水不及时整改，情节特别严重的，城市节水行政主管部门报经同级人民政府批准，可以在一定时间内停止供水。
第二十八条 城市供水企业接到供水管道漏水报告后，不及时组织抢修造成浪费水的，城市节水行政主管部门处以浪费水量的水费5倍以上10倍以下罚款。
第二十九条 城市节水行政主管部门及其执法人员实施行政处罚，当事人履行行政处罚决定，必须严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
第三十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十一条 节约用水管理工作人员玩忽职守、滥用职权、索贿受贿、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分、经济处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十二条 本条例所称“中水”，是指部分生活污水经处理净化后，达到一定水质标准，在一定范围内重复使用的非饮用水。
第三十三条 本条例自公布之日起施行。市人民政府1991年8月10日发布的《贵阳市城市节约用水管理办法》同时废止。
