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当前涉农职务犯罪的特点、成因及对策分析

□杨改珍 王维新

党的十七届三中全会审议通过了《中共关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出了新形势下推进农村改革发展的政策措施，为中国特色社会主义新农村建设带来了新的春天。“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。近年来，涉农职务犯罪频频发生，严重影响了农村经济发展和社会稳定，甚至关系到全面建设小康社会的大局。检察机关作为法律监督机关，在保障社会主义新农村建设顺利推进方面肩负着重要职责。笔者结合近年来我院查办的涉农职务犯罪案件，对当前涉农职务犯罪的特点、原因进行了一些调查和分析，提出了预防和减少涉农职务犯罪的对策。
　　一、涉农职务犯罪的特点
1、犯罪主体趋向职务化，权力化。近年来，涉农职务犯罪中的犯罪人员由管钱管物人向掌权人变化这是一个突出的特点。在过去查办的案件中，犯罪人员多是农村信用社、供销社工作人员和乡镇、村中的财会人员，犯罪性质多为贪污、挪用公款。而近年来乡镇、村干部犯罪案件明显增多，受贿、行贿案件明显上升，利用手中权力加大水利工程造价，套取公款等等，犯罪手段由侵占型向擅权型转化，表明了滥用职权、权钱交易等腐败现象在农村的滋生蔓延。
2、犯罪涉及领域多元化。与过去相比，近年来涉农职务犯罪涉及领域广得多，其中涉及土地征用费、户籍管理、退耕还林、农村基建贷款的案件居多。
3、共同犯罪现象突出。过去涉农职务犯罪一般是单人作案，近年来却接连出现合伙性犯罪，合伙性犯罪有上升趋势，并且通常是乡、村党政主要领导与财会人员共同作案，贪污或挪用公款。
4、社会危害性大。在涉农职务犯罪案件中，乡镇、村干部的经济犯罪比一般农村经济组织人员犯罪具有更大的社会危害性。它最直接地侵害了广大农民的经济利益，其受害面大，社会影响大，后果严重。这些经济犯罪分子利用职权谋取私利侵害一方百姓，败坏党风党纪，影响党和政府的形象和威信，造成社会不安定因素。
二、当前涉农职务犯罪的成因
部分农村干部之所存在这样的问题，通过多方调查、分析，有以下几方面的原因。
1、权力集中，监督薄弱，给腐败分子以可乘之机。失去监督的权力必然走向腐败。改革开放以来，随着农村经济的快速发展，乡镇站、所直至基层农村组织管理的权限也大大增大，很多灸手可热的生产要素如土地、森林、水利、资金等开发利用权相当一部分掌握在农村干部手中。尤其是乡镇领导干部的权力非常大。个别人大权在握，"家长制"作风严重，大小事情个人说了算，民主集中制受到破坏。有些县镇领导干部和管理部门在村干部管理监督上存在官僚主义，对村干部的情况并没有深入农民群众中了解群，因此掌握不了村干部工作中的一些实际问题，对村干部的要求、监督往往只限于形式。“山高皇帝远”，对于位于基层村干部也疏于管理，且乡镇主要领导的权力过于集中，又缺乏有效监督，使某些腐败分子乘机滥用职权，大搞权钱交易。
2、制度不严、管理松懈，为产生犯罪提供便利条件。涉农职务犯罪案件中普遍存在财务制度混乱的问题。有章不循、无章可循，出纳、会计一人兼，有的村干部直接经手财务；乡镇领导手中握有大量公款，收取的公款长期不交财务，自收自支，以白条、虚假发票冲帐、隐瞒收入等手段进行贪污、挪用公款。
3、主观上放松学习，淡化思想教育。由于农村工作的特殊性，学习制度、工作制度相对松散，农村的法制教育、思想教育薄弱是存在于村干部中的普遍现象。农村的教育水平不高，村干部都是由本村人担任，相对来说素质较低，思想觉悟也不高，在学习制度、工作制度职落实上也相对薄弱，有些农村干部长期不读书、不看报，乡镇领导也不重视对村干部的思想改造。
4、农村群众法律意识淡薄，使犯罪分子恣意妄为。由于历史和经济文化的原因，农村中的法律意识比较淡薄。多数农民对乡村干部向来有敬畏感，他们不懂得干部的哪些行为是违法或违纪的，即使利益受到侵害也不知揭发、举报。一些犯罪分子正是利用了农民的这些弱点，有恃无恐，连续作案。
三、预防和减少涉农职务犯罪的对策
村级干部作为基层干部，直接代表人民群众利益，也是党的农村政策的具体执行者，村干部素质的高低直接关系到广大农民群众根本利益，对党和政府的形象、农村的稳定至关重要，不可忽视，应采取如下对策，从源头预防和减少涉农职务犯罪的发生：
1、加强农村干部队伍建设，提高干部素质。上级有关部门要进一步加强对农村干部的管理、监督，特别是监督要落到实处；选好用好干部，从组织上保证干部质量。农村各级组织要加强思想建设、纪律作风建设、规章制度建设，开展反腐倡廉教育，提倡艰苦奋斗精神，与农民群众同甘苦共患难，全心全意为农民群众服务。当前，要紧密结合社会主义法治理念教育和大学习、大讨论活动，对农村干部进行思想教育，增强服务意识，从思想上自觉抵制腐败思想的产生。
2、建立健全监督机制。一是建立健全财务制度，严格执行财务制度，任何人不得越俎代疱，领导干部除掌握适当的工作接待费外，不得经管其他款项；二是实行审计监督，对乡村两级干部进行定期审计和离任审计；三是加强民主集中制，乡级领导干部要接受党委和政府、人大的监督，村干部要接受村民委员会的监督。四是建立农民群众评议干部制度，定期对农村各级组织和干部进行群众评议，实行群众监督。
3、加强农村法制宣传，提高农民的法律意识。通过送法进农村、宣讲法制课、举报宣传周、散发宣传资料、法律咨询服务等多种形式开展农村法制宣传和反腐败斗争宣传，通过展示反腐败斗争成果，用生动的案例说话，提高农民的法律意识、监督意识、反腐意识。
　　4、加大打击和预防涉农职务犯罪力度。查处打击涉农职务犯罪是检察机关依靠群众、发动群众依法遏制犯罪、震慑犯罪的强有力手段，是今后应当着力加强的工作，这就要求我们要不断研究涉农职务犯罪的新动向，新特点，探索打击犯罪的有效途径。在打击的同时还要积极做好犯罪预防工作，从源头上杜绝涉农职务犯罪的发生。


作者：杨改珍 王维新
单位：陕西省宝鸡市渭滨区检察院
E-mail：woxing0802@163.com
邮编：721006
电话：13992757692

关于农村征地补偿款分配纠纷问题的探讨

王明水


【内容摘要】随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地款分配纠纷已成为突出的社会问题。法律规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全体集体经济组织成员，如果法律没有特别规定全体集体经济组织成员应共同享有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额，但不少乡村在土地分配款等问题中村民的分配权被限制或剥夺的情况时有发生。本文提出了解决农村土地征地款分配纠纷的途径；认定集体经济组织成员的方法；处理原则；同时对提出了解决农村土地征用补偿款分配纠纷的法律建议。
【关键词】 土地补偿款分配 收益主体 处理原则 法律建议
随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。本文试图对农村征地补偿款分配纠纷问题作一些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷，是否属于民事诉讼范围，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时，市、县、乡（镇）政府应当解决，责无旁贷。所以，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷，人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。
笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下，人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念，这两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解，集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，如农村经济合作社等，它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见，对我国农村公民来说，土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说，集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为。因此，集体经济组织成员（或村民）与集体经济组织（或村、组）之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定, 人民法院应当作为民事案件予以受理。
二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中，农民的土地被征用后，土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村（组）。而由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，分配给村民，后再统一调整本村（组）农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么，依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢？在实践中，一般有以下几种主张：①户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。笔者认为，对集体经济组织成员的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。笔者主张，认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是唯一依据，还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村（组），只要他（她）的农民身份没有改变，依附于村（组）集体土地，他（她）必然享有集体土地的地权，他（她）就是集体经济组织或村民团体里的一分子，他（她）就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，就应该成为征地补偿费的受益权主体。
三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
当前，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为，处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，应明确村民享有同等待遇。具体地说，应该遵守以下原则：
（1）民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
（2）平等原则。在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
（3）权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后，对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决：
1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女（嫁城姑娘），由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女，只要户口已迁入，且居住在当地，其迁出地已不享有地权的，应保证其享有村民同等待遇。
3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地村（组）保留其原有地权的，应与本村村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益。
4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户的养子女，也应与村民等额分配。
5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前，因就学已将户口从农村迁出，但从经济来源看，家乡地权仍是他们主要的依赖条件，为确保学生能完成学业，可当有地权看待，应与村民等额分配或适当分配。
6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在当地，仍依附于村集体土地，而不是对地权的放弃，打工是为了挣钱弥补生产和生活所需，不能取消村民待遇，必须与本村村民等额分配。
7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女，如已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配
8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵，不能停止其受益分配；如在部队一旦提干或转志愿兵，有了固定工资，应停止其受益分配。
四、对农村集体土地征用补偿款分配纠纷问题的法律建议
1、尽快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。
针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点，最高人民法院截止目前尚无权威性解释，致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判，最高人民法院应尽快出台相关司法解释，统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。
2、建立分配方案行政指导体制。村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此，对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案，可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行。
3、强化民间调解机制。由于这类纠纷具有矛盾尖锐、影响大、执行难的特点，应充分发挥乡(镇)司法所、人民调解委员会的作用，尽量通过调解解决。纠纷发生后，可由司法员、调解员深入村、组，宣讲宪法、法律、法规和政策的精神，提高农民思想意识，消除错误思想，在此基础上，使村民与村委会达成调解协议或和解协议。
4、建立自治章程、村规民约备案审查制度。村民会议制定自治章程、村规民约，应根据村民委员会组织法第20条规定，及时上报乡镇人民政府备案，并由乡镇人民政府行使合法性审查的职权。
作者：安徽明和律师事务所王明水