自首制度是我国刑法中一项重要的量刑制度， 是惩罚与宽大相结合刑事政策的具体化、法律化。自首分为一般自首和特别自首。关于自首的认定问题,在理论和实践层面都容易产生分歧，本文从几个案例着手，尝试厘清自首制度。
一、案例的引出
我国刑法第67条明确规定了自首制度的构成条件、处罚原则。正确地适用自首制度,对于鼓励犯罪嫌疑人自动投案,及时侦破和审理案件,以达到预防和打击犯罪的目的,具有十分重要的意义。但由于涉及自首认定的案件纷繁复杂，司法实践对自首的认定分歧在所难免，为此本文将从四起案件谈起从而对自首的认定进行几点思考：
案例一：2009年5月23日，被害人陆某的妻子发现陆某失踪后，即向公安机关报案。公安机关经侦查，确认赖大光有重大作案嫌疑。同月26日，公安机关电话通知赖大光到公安机关接受调查。赖大光到达公安机关后，公安人员经对赖大光驾驶的轿车后备箱进行检查，发现有残留血迹，即对赖大光进行讯问，赖大光随即供述了杀害陆某的犯罪事实。
案例二：2008年6月至2009年12月，被告人余某某以与他人合作经营为名，采取编造虚假合作项目等方法，共骗取他人人民币80余万元。2010年1月22日上午，公安人员找到余某某的母亲江某询问相关情况，江某向侦查人员反映：余某某可能住在邻县表哥家中；侦查人员经过侦查，于当天下午3时许将被告人余某某抓获。余某某被抓获时未作任何反抗，归案后能如实供述自己的犯罪事实。
案例三：2009年10月23日，被告人梁某在自己经营的食品店内将店员韩某杀死后将尸体埋藏在菜地。案发后，公安机关根据掌握的情况到被告人梁某家调查，从洗衣机中查获了带血迹的短袖衬衣。公安人员据此对被告人梁某进行传唤，梁某面对短袖衬衣即供认了其作案的经过。
案例四：被告人盛某某因有抢劫嫌疑被通知到公安机关接受询问，但其不交代其犯罪行为。在调查中，警方发现盛某某另有赌博的违法行为，即对其处以行政拘留七天的处罚。在此期间，被告人盛某某以自首书的形式向警方如实交待了抢劫罪的犯罪事实。
对上述案例中四被告人的认罪供述行为构成自首还是坦白，存在着不同意见。一种意见认为，案例中四被告人的供述行为，是在司法机关采取强制措施以后的供述，且其交代的达到立案标准的犯罪事实，与司法机关原掌握其违法行为涉嫌罪名相同，因此不能构成刑法第67 条规定的特殊自首情节，只能算是坦白。另外一种意见认为，案例二中被告人是因其母亲的行为而被抓获的，又如实的供述了罪行，其行为符合相关部门对刑法自首的司法解释，应该属于自首。案例一、三中两被告人的供述分别是在被动归案后，在司法机关采取强制措施后作出的，所以供述的够罪行为只能成立坦白。案例四中嫌疑人的有罪供述因其赌博行为达不到犯罪立案标准，其供述的后罪应该成立自首。
二、相关疑难问题的分析
（一）一般自首在司法认定中的疑难问题
一般自首,是指犯罪分子犯罪以后自动投案,如实供述自己罪行的行为。它需要具备两个法定条件:“自动投案”和“如实供述自己的罪行”,下面针对有关的疑难问题进行分析。
1. “自动投案”在司法认定中的疑难问题
自动投案,是指犯罪分子在犯罪之后在未被询问及未被采取强制措施之前,出于本人的意志而向有关机关或个人承认自己实施了犯罪,并自愿置于有关机关或个人的控制之下,等待进一步交代犯罪事实的行为。对自动投案的认定的难点集中在两点：①自动投案时间的认定。自动投案的时间一般理解为应是在犯罪人尚未归案之前。例如,在犯罪事实未被发觉时投案;在犯罪事实虽被发觉,但没有查清犯罪嫌疑人的时候投案;犯罪事实和犯罪嫌疑人都被发觉,但犯罪嫌疑人在未受到讯问或未被采取强制措施、未被群众扭送时投案;犯罪后逃跑,在被通缉、追捕过程中主动投案;经查实确已准备去投案,或者正在投案途中,被公安机关捕获的,也应视为投案。②自动投案主动性的认定。自动投案的主动性是指犯罪人基于自己的意志积极主动的投案。根据《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定,罪行尚未被司法机关发觉,仅因形迹可疑,被有关组织或者司法机关盘问、教育后,主动交待自己的罪行的,也应认为是自动投案;并非出于犯罪嫌疑人主动,而是经亲友规劝、陪同投案的,应视为自动投案;公安机关通知犯罪嫌疑人的亲友,或者亲友主动报案后,将犯罪嫌疑人送去投案的,同样视为自动投案。因此,“自动投案”不要求出于特定动机与目的。实践中,出于真心悔悟,为了争取宽大处理,因为亲友劝说,由于潜逃后生活所迫等,都可能成为自动投案的动机与目的,投案的动机和目的差异不会影响自首的成立。
2． “如实供述自己的罪行”在司法认定中的疑难问题
所谓“如实供述”,是指实事求是地、客观地将自己的犯罪事实予以陈述,在如实供述的基础上,犯罪嫌疑人对案件事实和法律性质及刑事责任大小所进行的自我辩解,不影响自首的成立。但是如果犯罪嫌疑人为了使将来的判决结果有利于自己,而故意歪曲事实,在关键情节上蒙骗司法机关,为自己开脱,则不能认定为如实供述,不构成自首。
（二）“特别自首”在司法认定中的疑难问题
特别自首,又称准自首,是指被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人或正在服刑的罪犯,如实供述司法机关尚未掌握的本人其它罪行的,以“自首论”的情形。准自首在司法认定中的疑难问题包括以下几个方面：
1. 对强制措施的理解。
强制措施是指公安机关（包括其他侦查机关）、人民检察院、人民法院为了保证刑事诉讼的顺利进行，依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行限制或者剥夺的各种强制性方法。按照我国刑事诉讼法的规定，强制措施主要包括：拘传、拘留、逮捕、监视居住和取保候审五种。采取强制措施是对公民人身自由进行一定期限的限制和剥夺，使用不当会对公民合法权利造成严重侵犯，所以法律对采取强制措施的主体和程序均有严格的要求。除了上述三机关和五种措施外，其他机关采取的任何行为或公检法机关的其他行为、手段都不是合法的强制措施。
2． 对“其他罪行”的理解和认定
这里的“其他罪行”是否包括同种犯罪的问题是刑法学界和司法实务界长期争论的一个问题。《解释》为了统一认识规定：“与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行不同种的罪行。”这一规定可以平息理论界的争论。但仍然存在不少反对意见,持反对意见者认为：“其他罪行”是相对于已被查获、被指控或被认定的罪行而言的，《解释》对此却作出了不利于被告人的限制性解释,仅限于不同种罪行是片面的。（三）坦白在司法认定中的疑难问题
（三）坦白与自首的区别
一般意义上的坦白，是指犯罪嫌疑人、被告人被动归案以后，如实交代被司法机关指控的犯罪事实的行为。坦白的构成要件主要有两个：“被动归案”和“如实供述司法机关已经掌握的犯罪事实”。坦白与自首最大的区别在于：是“主动投案”还是“被动到案”；供述的是“司法机关尚未掌握的事实，或已经发现尚未对其进行指控的事实”还是“被司法机关指控的犯罪事实”。坦白在一定程度上也反映了犯罪分子的认罪态度、悔罪程度，表明其人身危险性有所降低，也有利于提高司法效率。因此，刑法也把其规定为从宽处罚的情节，只是这种从宽处罚是酌定情节，没有自首这么“名正言顺”，而且一般情况下，自首比坦白的从宽幅度要大。
三、案例的分析
（一）接受初查询问时主动供述的性质认定
关于开展就业专项资金绩效评价试点工作有关问题的通知
财政部 人力资源和社会保障部
关于开展就业专项资金绩效评价试点工作有关问题的通知
财社[2012]17号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局），新疆生产建设兵团财务局、人力资源社会保障局：
近年来，各级政府努力增加就业专项资金投入，不断强化资金监管，切实提高资金使用效益。但就业专项资金管理中仍存在预算编制不实、支出进度较慢、资金结余较大等一些亟待改进的问题。为进一步提高就业专项资金的安全性、规范性和有效性，探索建立科学、规范的就业专项资金分配管理机制，财政部、人力资源社会保障部决定2012年开展就业专项资金绩效评价试点工作，各省级财政、人力资源社会保障部门要选择两个工作基础比较好的市（县）开展试点工作，通过试点进一步完善就业专项资金绩效评价指标，积累经验，逐步推广。现将有关事宜通知如下：
一、充分认识就业专项资金绩效评价的重要性
开展就业专项资金绩效评价，是完善公共财政体制、推进政务公开的迫切需要，是提高财政科学化、精细化管理水平的重要内容，对于推动就业政策落实，稳定和扩大就业，加强就业专项资金管理，提高资金使用效益，都具有十分重要的意义。各地财政、人力资源社会保障部门要统一思想，提高认识，加强协调配合，共同做好就业专项资金绩效评价工作。
二、就业专项资金绩效评价的主要内容和基本原则
就业专项资金绩效评价，要按照党中央、国务院关于加强政府绩效和预算绩效管理的总体要求，逐步建立适应我国实际情况的就业专项资金绩效评价指标体系。
（一）主要内容。
就业专项资金绩效评价是指上级财政、人力资源社会保障部门对下级财政、人力资源社会保障部门筹集、使用和管理就业专项资金的支出绩效进行的综合量化评价。本通知所指的就业专项资金，是指按照《财政部人力资源社会保障部关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》（财社[2011]64号）规定筹集、使用和管理的就业专项资金（含小额担保贷款贴息资金）。就业专项资金绩效评价的主要内容，包括资金筹集、资金使用与配置、资金支出效果和重点项目支出等情况。
（二）基本原则。
1.方法科学。就业专项资金绩效评价采取定量评价的方法，应当注重就业支出的科学性、经济性和有效性。
2.主体独立。为保证绩效评价结果客观公正，必须坚持评价主体的独立性。就业专项资金绩效评价具体工作应由相对独立的评价工作机构负责操作，避免不必要的人为干预。
3.过程公开。严格遵循评价标准和程序，确保操作过程公开透明，及时对计分进行校验复核，详细登记评价日志，建立评价档案。若被评价单位对评价结果存在重大分歧，应重新组建评价专家小组进行复验。
4.数据可得。应通过正规渠道取得相关数据，确保数据可靠、可得，同时对被评价单位进行全方位的调查了解，以增强数据的可靠性。
5.结果可用。绩效评价应重点针对具体支出项目及其产出进行，评价结果应能清晰反映支出与产出之间紧密的对应关系。通过就业专项资金绩效评价，促进就业政策落实，进一步完善各项就业政策，实现稳定和扩大就业的目标。
三、就业专项资金绩效评价的指标体系
就业专项资金绩效评价体系由四项一级指标和十二项二级指标构成：
（一）就业专项资金筹集指标。该指标主要是衡量就业专项资金筹集情况，包括三个二级指标：
1.本级财政筹集就业专项资金占总筹集就业专项资金比例，即当年本级财政筹集就业专项资金/（当年本级财政筹集就业专项资金+当年上级财政补助就业专项资金）。
2.当年本级财政安排就业专项资金占本级财政支出百分比，即当年本级财政安排就业专项资金/本级财政支出。
3.本级财政筹集就业专项资金较上年增长百分比，即（当年本级财政筹集就业专项资金-上年本级财政筹集就业专项资金）/上年本级财政筹集就业专项资金。
（二）就业专项资金使用与配置指标。该指标主要是衡量就业专项资金的使用和配置情况，包括两个二级指标：
1.就业专项资金实际支出比例，即当年就业专项资金支出/（当年就业专项资金支出+当年末滚存结余资金）。
2.落实中央政策支出占就业专项资金总支出比例，即当年落实中央政策支出/当年就业专项资金支出。中央政策支出包括扶持公共就业服务支出、职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、小额担保贷款贴息、职业技能鉴定补贴、特定就业政策补助、就业见习补贴。
（三）就业促进效果指标。该指标主要衡量就业专项资金支出促进就业人数情况，包括两个二级指标：
1.每万元就业专项资金支出促进就业人数，即当年享受就业补贴后实现就业的人数/当年就业专项资金支出（万元）。
2.城镇登记失业率。该指标在使用时需进行转化处理，即乘一1转为负值。失业率降低为正影响，失业率提高为负影响。
（四）重点项目支出产出指标。该指标主要衡量重点项目支出促进就业情况，包括五个二级指标：
1.每万元职业介绍补贴促进就业人数，即当年享受职业介绍补贴后实现就业的人数/当年职业介绍补贴支出（万元）。
2.每万元职业培训补贴促进就业人数，即当年享受职业培训补贴后实现就业人数/当年职业培训补贴支出（万元）。
3.每万元社会保险补贴促进就业人数，即当年享受社会保险补贴人数/当年社会保险补贴支出（万元）。
4.每万元公益性岗位补贴促进就业人数，即当年享受公益性岗位补贴人数/当年公益性岗位补贴支出（万元）。
5.每万元小额担保贷款贴息促进就业人数，即当年享受小额担保贷款贴息人数/当年小额担保贷款贴息支出（万元）。
上述指标可根据各地经济发展和物价水平适当矫正。
四、就业专项资金绩效评价计算方法
就业专项资金绩效评价采用百分制。
评价得分=就业专项资金筹集得分*W1+就业专项资金使用与配置得分*W2+就业促进效果得分*W3+重点项目支出产出得分*W4。其中：
就业专项资金筹集得分=本级财政筹集就业专项资金占总筹集就业专项资金比例*K1+当年本级财政安排就业专项资金占本级财政支出百分比*K2+本级财政筹集就业专项资金较上年增长百分比*K3
就业专项资金使用与配置得分=就业专项资金实际支出比例*K4+落实中央政策支出占就业专项资金总支出比例*K5
就业促进效果得分=每万元就业专项资金支出促进就业人数*K6+城镇登记失业率*K7
重点项目支出产出得分=每万元职业介绍补贴促进就业人数*K8+每万元职业培训补贴促进就业人数*K9+每万元社会保险补贴促进就业人数*K10+每万元公益性岗位补贴促进就业人数*K11+每万元小额担保贷款贴息促进就业人数*K12。
就业专项资金绩效评价指标和权数关系见附件1。
定量指标得分均需进行标准化处理，计算公式为：标准得分=（原始值-均值）/标准差。具体操作说明请从全国财政社保信息网“公告栏”中下载。
W1、W2、W3、W4、K1、K2、K3、K4、K5、K6、K7、K8、K9、K10、K11、K12为权重，其中W1+W2+W3+W4=100%、K1+K2+K3=100%、K4+K5=100%、K6+K7=100%、K8+ K9+K10+K11+K12=100%。
上述各项指标权重，原则上每年取值一次。确定权重时，应体现优化就业专项资金支出结构、促进就业等原则，其中“就业促进效果得分”权重（W3）和“重点项目支出产出得分”权重（W4）之和应大于50%。
五、就业专项资金绩效评价的流程与方法
（一）制定和公布单项指标绩效标准和权重系数。试点地区财政、人力资源社会保障部门应在开展绩效评价工作前制定和公布单项指标绩效标准和权重系数。
单项指标绩效标准包含两个单项绩效标准：最低标准和优异标准。单项指标得分低于最低标准即可扣分，单项指标得分高于优异标准即可加分，介于最低标准和优异标准之间该单项指标按评分规则正常计算得分。
（二）制定评价工作方案。试点地区财政、人力资源社会保障部门根据本通知要求，制定详细的《就业专项资金绩效评价工作方案》，对评价工作的各个环节进行明确规定，并选择具备条件的中介机构组织实施。
试点阶段，可以由试点地区财政、人力资源社会保障部门负责就业专项资金使用管理的工作人员和选聘的咨询专家组成工作组（以下称工作组）负责具体实施。
（三）准备基础数据资料。试点地区财政、人力资源社会保障部门要做好基础资料和相关数据的收集、整理工作，对存在问题的数据资料进行清理，并限期整改，为开展绩效评价提供准确、完备的数据资料。
就业专项资金绩效评价定量指标基础数据表见附件2。
（四）开展调查核实工作。中介机构或工作组通过现场调阅资金申报材料、审批拨付文件、会计凭证等基础资料，实地查看就业专项资金收支等情况，并核对相关数据，确保基础数据真实有效。
（五）进行评价计分和加权汇总。中介机构或工作组按照规定方法，依据已核实准确的报表数据资料，计算出各项基本指标的得分，对各项基本指标得分进行加权处理，得出综合绩效评价的实际分数。
（六）形成评价报告。中介机构或工作组将各地综合评价得分进行同比、环比，并进行分析判断，形成综合绩效评价报告，报送试点地区财政、人力资源社会保障部门。
绩效评价报告的主要内容应包括基本情况、绩效目标及其设立依据、管理措施及实施情况、总结分析绩效目标完成情况、存在的问题及成因以及今后改进的意见或建议。
六、认真组织开展就业专项资金绩效评价试点工作
各省级财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局）可以结合本地实际，细化评价指标，制定具体技术规范和绩效标准，完善评价方法，明确工作要求、步骤和时限，使就业专项资金绩效评价更加科学、规范、有效。
各省级财政、人力资源社会保障部门应在2012年9月底前将试点工作开展情况及试点地区对2011年就业专项资金绩效评价情况形成报告上报财政部社会保障司和人力资源社会保障部就业促进司。
试点地区试点过程中反映出的问题，请及时反馈财政部社会保障司和人力资源社会保障部就业促进司。
附件：1.就业专项资金绩效评价指标和权数关系一览表
2.就业专项资金绩效评价定量指标基础数据表
财政部 人力资源社会保障部
二○一二年四月六日
