转基因生物技术的知识产权困境与出路
李长健 王?
摘要：转基因生物技术对传统知识产权法律体系提出了严峻的挑战。由于转基因生物技术的安全性尚不明确，某些发达国家利用WTO立法漏洞设置绿色壁垒对发展中国家的转基因生物产品进行限制，使转基因生物技术面临着前所未有的知识产权困境。要真正解决转基因生物技术面临的绿色壁垒问题，就必须通过知识产权法保护手段促进转基因生物技术迅速发展。
关键词：转基因 生物技术 知识产权
转基因技术是现代生物科技中发展最为迅速的部分之一。转基因生物（Genetic-cally Modified Organisms, GMOs）往往具有十分优秀的抗旱、抗虫、高产等性状，因而在农业生产、医疗卫生、科研等领域具有广泛的用途。然而，转基因生物技术的发展使人类可以创造出自然进化所不存在的生物新品种，因而对依托于传统物权发展起来的知识产权法提出了严峻的挑战。同时，由于目前对于转基因技术的安全性评价还没有一个明确的结论，各国纷纷通过制订对转基因生物及其产品的限制措施来规避WTO立法架构中的国民待遇要求，从而造成了对国际经济发展影响相当严重的绿色壁垒。要突破绿色壁垒使转基因生物产品进入国际市场，就必须对转基因生物技术加强知识产权法保护。
一、转基因生物：知识产权法面临的崭新挑战
转基因又称基因工程或基因修饰(genetic modification)，是指将能够表达相应性状的基因片断直接移植到目标品种的基因组中，从而使目标品种生物表现出某些在自然状态下并不具有的性状的行为。[1]转基因生物技术的出现使知识产权法律制度面临了前所未有的严峻挑战。传统的知识产权制度是着眼于现实生活而发展起来的权利体系。[2]作为经济法的子法律部门，知识产权法律制度凸显了经济法的目的性价值。经济法的目的性价值是建立在社会整体利益基础上的经济与社会的可持续发展。[3]因而，知识产权法通过授予权利人专利权、商标权、著作权等法律手段在一定程度上维护权利人对知识产权的垄断地位，在确保社会实质公平的前提下尽可能地促进科学的发展和技术水平的提高。然而，转基因技术是一种完全不同于传统知识产权的新兴科技，它在权利保护的主体、客体和内容等方面均对传统的知识产权制度产生了重大影响。
法律关系的主体是指在具体法律关系中享有权利并承担义务的人或组织。对传统知识产权来说，一物一权的传统民法理念完全可以解决权利主体的界定问题。然而，对于转基因技术，由于在实施过程中需要经过诸如基因组测序、基因片段截取等过程，因此对这些基因或基因片段的权利主体很难做出界定。从某个人身上获取的基因片段是应该归属于获取该片段的科学家所有还是应该归属于提供该基因片段的人所有，抑或应当归全人类所有？这个问题是传统知识产权法律制度所无法回答的。法律关系的客体是主体的权利义务所指向的对象，一般包括物、智力成果、人身权利或者行为。转基因技术通过对不同种生物基因片断的剪切和链接，将微生物、植物、动物乃至人类的部分基因相互结合，从而造成了法律关系客体间分野的模糊。法律关系客体间分野模糊的直接结果是导致了法律关系内容的混同。传统知识产权倾向于对微生物予以专利权保护，对植物新品种予以类似专利权的植物新品种权保护，对动物新品种一般只予以方法专利保护。那么对于一种兼有微生物、植物和动物基因的新型转基因生物应当如何提供法律保护？这一立法困境在传统知识产权法律架构中同样难以解决。
二、生物产品绿色壁垒：生物知识产权壁垒的表现形式
世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）作为当前世界上最重要的国际贸易组织，在全球国际贸易中发挥着举足轻重的作用。法律规范是应然规范，部分也可以称之为“确定规范”。[4]因此，WTO在立法框架中努力贯彻应然的国民待遇原则和非歧视原则，力图通过消除关税壁垒来实现国际间贸易的自由和平等。在WTO立法框架下，传统的国家职能不再由国家单独行使，而必须通过国际合作的方式进行。[5]但在实然状态下，WTO立法框架仍然存在严重漏洞，致使各个国家为争取国际贸易顺差而将有利于本国的贸易壁垒从显性的关税壁垒向隐性的非关税壁垒转变。
绿色壁垒是一种典型的非关税壁垒。所谓绿色壁垒，是指以保护自然资源、生态环境和人类健康为名，通过制定一系列复杂苛刻的环保标准，对来自其它国家的产品及服务设置障碍，以保护本国产业的一种新型的非关税壁垒。[6]作为WTO立法框架之一的《技术贸易壁垒协议》（Agreement on Technical Barrier to Trade, TBT协议） 规定，WTO成员国在采取技术措施时应当尽量采用国际统一标准，但在以保护人类、动植物生命和健康为目的时，可以采取必要的与国际标准不一致的技术措施。[7]根据该规定，某些发达国家以保护环境的名义制定了严格的强制性高技术标准，以限制技术含量较低的发展中国家产品进入本国市场。转基因生物的安全性评价至今在国际上还没有定论，同时转基因生物技术带来了严重的法律理念冲突，因此转基因生物技术的实施在全世界引起了人们的普遍担心。[8]基于这一现状，对转基因生物产品进行某种程度的限制成为绿色壁垒一个相当重要的组成部分。发达国家所设置的生物产品绿色壁垒在实质上是生物知识产权壁垒的一种特殊的表现形式。根据经济学基本理论，经济运行的前提是收益必须大于成本。发达国家的生物产品能够更容易地达到较高的技术指标从而跨越绿色壁垒进入市场，其根本原因在于发达国家具有更为环保、更为先进的生产技术。发达国家通过先进技术的运用，可以在付出同样成本的前提下获得环保标准更高的生物产品，或者在获得同样标准生物产品的前提下支付更少的费用。发达国家由此产生的收益足以支付相应生产成本以及绿色壁垒实施所必须的制度成本。广大发展中国家由于技术水平相对落后，生产较高环保标准生物产品所需成本往往大于收益，因而其生物产品会逐渐淡出发达国家的市场。这样，发达国家运用自己已经掌握的生物知识产权优势，一方面通过WTO立法框架打开发展中国家市场的大门，另一方面通过绿色壁垒将发展中国家的生物产品阻却在本国市场之外。这种状况持续下去，会在生物产品方面造成发展中国家严重的贸易逆差，并最终形成发达国家的生物知识产权垄断和掠夺式定价。
绿色壁垒的存在违背了WTO的基本原则。WTO法不仅在国际法律秩序中是一种相对独立的法律体系，而且是国际法律秩序中一种独特或自成一类(self-contained)的法律体系。[9]WTO的立法理念在于消除关税壁垒和贸易歧视待遇，从而降低国际贸易的成本并最大限度地保证国际经济生活的实质公平。但是发达国家利用WTO立法架构中的天然缺陷，通过绿色壁垒对发展中国家的生物产品进行不合理的限制和制约。
三、知识产权法保护：转基因生物技术发展的必然出路
由于转基因生物往往具有优良的性状，因此在发展中国家生物产品中转基因生物产品所占的比例迅速增加。2002年全球转基因农业作物的种植面积已经达到5870万公顷，主要分布在美国、阿根廷、加拿大、中国、巴西和南非。在一些国家，转基因作物是采用率最高的农业新技术，其发展速度比杂交技术的使用快得多。[10] 因此，以欧盟为首的发达国家为了限制发展中国家的产品进入市场，首先对转基因生物产品制定了极为严格的限制制度。这一生物产品绿色壁垒对发展中国家的生物产品国际贸易造成了重大影响。同时，作为转基因生物产品出口大国的美国在绿色壁垒的限制下同样遭受重创，因而在美国与欧盟间引发了激烈的转基因生物产品贸易争端。[11]转基因生物产品遭受绿色壁垒的限制，是与转基因技术的现状和发展趋势息息相关的。转基因技术在带来了全球农业的深刻革命的同时，也将生物制品国际贸易带入了新的困境。一方面，如果放任转基因生物及其制品越境转移，一国转基因生物造成的生态环境和人类健康问题可能会迅速全球化；另一方面，如果放任各国对转基因生物及其制品采取不同的限制措施，则发达国家的贸易保护主义可能扼杀对促进农业发展和人类进步颇具前途的基因技术，并最终损害发展中国家的合法利益。[12]
要解决转基因生物（GMOs）及其制品面临的国际贸易困境，就必须加强对转基因生物技术的知识产权法保护，从而促进转基因技术的发展。知识产权是设定在特定创新性智力成果这种特定信息上的专有权、排他权。[13]作为一种制度理性，知识产权法的价值在于通过保护适当程度的合法垄断来维护权利人的利益，并最终促进科学技术的迅速发展。虽然转基因技术在生物科技方面取得了巨大成功，但其对生态环境和可持续发展产生的影响越来越引起广泛而激烈的争论。只有加强知识产权法保护，才能促进转基因生物技术向绿色、安全、可持续的方向发展，并最终解决生物产品的绿色壁垒问题。
首先，要加强转基因生物技术的知识产权立法保护。自1983年开始出现以来，转基因生物技术在知识产权领域带来了大量的立法冲突。有鉴于此，相关知识产权立法应当突破传统民商法、经济法的权利架构，将转基因生物知识产权作为一种新型的特殊民事权利加以界定。各国应当尽量制定统一实体规范，对同类生物产品实行同等准入标准，取消对发展中国家的歧视待遇和绿色壁垒等滥用知识产权优势造成的非关税壁垒。
其次，要加强转基因生物技术的知识产权司法保护。大量国际条约、国际组织的存在以及各国国内立法的不同，在生物产品国际贸易中造成了严重的司法管辖冲突。这一国际私法上的管辖冲突严重妨害了有关争端的解决。为了妥善处理国际贸易中的转基因生物知识产权争端，在难以制定统一实体规范的情况下，各国应当严格执行有关冲突规范，加强转基因生物技术知识产权的司法保护力度。当前，知识产权法对转基因技术的司法保护形式大于实质，因此加强相关知识产权司法是促进转基因技术发展的当务之急。
最后，要加强转基因生物技术的知识产权执法保护。司法救济具有非常明显的滞后性，绝大多数的社会冲突是通过国家行政机关的执法活动加以解决的。知识产权因国家主管机关依法授予或确认而产生，这一特征是由知识产权客体的非物质性所决定的。[14]转基因技术知识产权的取得也同样需要经过有关机关的行政确认程序。国家行政机关应当妥善运用行政指导、行政许可、行政检查、行政强制以及转基因生物技术的边境保护，促进转基因生物技术迅速发展并最终在技术层面突破发达国家绿色壁垒的严格限制。
The Intellectual Property Difficulty and Outlet of GMOs Technology
Abstract: GMOs technology proposes stern challenge to the traditional intellectual property law system. Because the security of GMOs still does not make clear, certain developed countries established the green barrier using the WTO legislation loophole to limit developing countries extension gene biology product. This phenomenon caused GMOs technology faces difficult position of intellectual property. To solve green barrier question which GMOs technology faces, we must transfer property rights law protection to develop GMOs technology rapidly.
Key words: GMOs Biology technology Intellectual property
【作者简介】李长健，男，湖南省湘西人，华中农业大学文法学院法学系主任，教授。武汉大学国际经济法专业在读博士生。主要研究方向：经济法、知识产权法、国际经济法。地址：湖北省武汉市 华中农业大学文法学院。
本论文为华中农业大学科技创新基金课题《WTO背景下我国农业知识产权保护的理论与实践研究》课题部分成果，课题编号：52204—02017。
[1] 周纪昌：《论转基因农产品国际贸易与我国发展战略》，载《经济经纬》2004年第5期。
[2] 李扬等：《知识产权基础理论和前沿问题》，法律出版社2004年版，第340页。
[3] 李长健主编：《新编经济法通论》，中国民主法制出版社2004年版，第50页。
[4] 【德】魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第47页。
[5] See Henry G. Schermers and Niels M. Blokker, International Institutional Law(1995), third revised edition, Martinus Nijhoff Publishers, pp.1-3.
[6] 刘迅：《浅析绿色壁垒与WTO多边贸易规则》，载《农村经济》2005年第1期。
[7] 张平、马骁：《标准化与知识产权战略》，知识产权出版社2002年版，第125页。
[8] 如作为转基因生物产品生产大国的美国在2003年3月颁布了生物安全管理法规修正案，进一步加强对药用及工业用转基因植物的管理。
[9] 邵沙平、余敏友主编：《国际法问题专论》，武汉大学出版社2002年版，第121页。
[10] 喻翠玲、冯中朝：《全球转基因作物生产概况与发展趋势》，载《生态经济》2005年第7期。
[11] 李正明：《美欧转基因产品之争对农产品国际贸易影响分析》，载《商业研究》2005年第9期。
[12] 何艳梅：《〈生物安全议定书〉的贸易条款及其影响》，载《国际贸易问题》2005年第10期。
[13] 郑成思主编：《知识产权——应用法学与基本理论》，人民出版社2005年版，第17页。
[14] 李永明主编：《知识产权法》，浙江大学出版社2003年版，第12页。
建设事业“十五”计划纲要
建设部
建设事业“十五”计划纲要
建设部
建综(2001)96号文
新世纪之初，我国将进入全面建设小康社会，加速推进社会主义现代化建设的新的发展阶段。
党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（以下简称《建议》强调把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点，从经济发展、改革开放、科技教育、精神文明与法制建设和人民生活等方面，提出了我国“十五”期间的奋斗目标、总体部署和主要任务。在实现中华民族伟大复兴的历史关头，《建议》是我国在新世纪初经济和社会发展的行动纲领，是编制建设事业“十五”计划的重要依据。第九届全国人民代表大会第四次会议经过认真审查和审议，已经批准了依据《建议》制定的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）。
按照《建议》和《纲要》的精神和要求，建设事业“十五”计划在认真总结“九五”计划执行情况和取得的巨大成就的基础上，正确分析“十五”期间建设事业面临的主要形势，确定“十五”期间的奋斗目标，全面部署建设事业的主要任务，研究提出改革方向、配套政策和保障条件。
本计划是我国进入新世纪，开始实施现代化建设第三步战略部署的建设事业第一个五年计划，也是2001年至2005年我国建设事业改革与发展重要的政策性和指导性文件。
第一部分 “九五”建设事业计划执行情况
回顾“九五”，我国实现了现代化建设第二步战略目标，生产力水平迈上了一个大台阶，人民生活总体上达到了小康水平，社会经济生活出现了市场供求关系、经济发展的体制环境和对外经济关系三个历史性的重大变化。建设事业全面完成了“九五”计划确定的各项任务和主要目标，各项改革进一步深化，工程建设取得了新的成就，城乡人民住房条件有了较大改善，城市和村镇面貌发生了巨大变化。
一、城乡规划工作取得较大进展，城镇基础设施建设进一步加强
“九五”期间，为适应我国社会主义市场经济体制的建立和城市迅速发展的需要，各级政府进一步加强了城乡规划编制和实施的管理工作，1999年末全国668个设市城市普遍重新修订完善了城市总体规划，城市详细规划工作有了新的发展。86％的乡镇编制了总体规划，70％的村庄编制了村镇建设规划。省域城镇体系规划、国家历史文化名城保护规划和一级设防城市抗震防灾规划等编制工作取得初步成果。城乡规划对经济发展和社会进步的指导作用得到进一步加强。
国家实行的积极财政政策，以及投融资体制改革的深化，有力地支持和促进了城市市政公用设施的建设。“九五”期间，全国城市市政公用设施建设投资累计达到7054亿元，占全社会固定资产投资的5．1％。新增城市供水能力2960万立方米／日，新增城市污水处理能力1273万立方米／日，新增公共交通车辆8．39万标台，新增城市道路1．48万公里，新增城市集中供热面积4．45亿平方米，新增小城镇排水管网1．19万公里。2000年末，城市人均日生活用水量达到220升，人均道路面积达到9．1平方米，燃气普及率达到84％，人均绿地面积达到6．8平方米。村镇供水普及率达到43％，其中，小城镇人均日生活用水量达到102．7升。乡村道路总长达到320万公里。国家级风景名胜区面积达到5．14万平方公里。城市抗震防灾工作取得新的进展，首都圈中央国家机关行政事业单位抗震加固工程项目开始启动。
到1999年末，我国城市人口达到3．89亿，城市化水平达到30．9％。东部、中部、西部地区城市化水平分别达到37％、30％和24％。在沿海经济发展较快的地区形成了城市群、城市带等城市密集区。全国城市基础设施水平明显提高，城市功能日趋完善，城乡人居环境不断改善。
二、城镇住房旧体制基本打破，新体制建设步伐加快，城乡居民居住状况明显改善
“九五”期间，国家加大了城镇住房制度改革力度，从1998年下半年开始，全国城镇停止了职工住房实物分配制度，开始实施住房分配货币化。住房公积金归集率、交缴率、使用率进一步提高，有利于居民个人购房的金融、财税政策框架初步形成，初步建立了符合社会主义市场经济要求的新的住房供应和分配体系，全国可售公房的80％已经出售给城镇居民，全国绝大多数市县开放了住房交易市场，住房消费市场化取得重要突破。
住房建设呈现持续、快速增长趋势。“九五”期间，城镇住宅竣工面积23．45亿平方米，大大高于“九五”计划12亿平方米的目标。1998年末城镇人均居住面积达到9．2平方米，提前实现人均9平方米的“九五”计划目标，2000年末，城镇人均居住面积达到10平方米。农村住宅建设年均竣工8．23亿平方米，高于“九五”计划年均5．6亿平方米的目标。2000年末，农村人均住宅建筑面积达到25平方米。城乡居民住房的环境质量、功能质量和综合配套水平有了较大改善和提高。
三、建设市场秩序日趋好转，工程质量有所提高
依法行政，依法加强对建设市场的管理。《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》的颁布，对在市场经济条件下建立新的工程质量管理制度，进一步加强政府对工程质量的监督，促进工程质量水平的提高起到了重要作用。在全国开展的整顿和规范建设市场工作取得阶段性成果，全国已有319个地级以上城市（含地、州、盟政府所在地）建立了建设工程交易中心，工程招标投标率特别是公开招标率明显上升。全国各地进行自查自纠的工程10．25万项，查处违法违规案件2．1万件。工程监理得到加强，全国受监工程的覆盖率达到80％。“九五”期间，建筑业完成各类工业、能源、交通、水利、文教、科研、军工等基本建设和更新改造工程24．7万项，工程质量有所提高，1999年全国工程质量大检查结果反映，抽查合格率达到95％，比“八五”期末提高了13个百分点。
四、国有企业改革进一步深化，科技创新取得新的成就
根据党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，建筑业贯彻中央“抓大放小”的方针，努力实现“大的要强，小的要专”的目标，引导建筑企业实行作业层和管理层的分离，打破地区、行业和所有制的界限，鼓励各种经济成份进入建筑行业平等竞争。到1999年底，建筑企业有12827家进行改制，其中股份有限公司1844家，有限责任公司7833家，股份合作企业1167家，国有独资公司1983家。通过改制，使单一的国有制结构得到调整，生产能力和劳动生产率稳步提高，2000年完成增加值5918亿元，占当年国内生产总值的6．62％。
勘察设计单位改革取得较大进展，努力实现“一业为主、多种经营、前后延伸”的改革目标。国务院办公厅转发的建设部、国家计委等部门《关于工程勘察设计单位体制改革若干意见》的实施，加快了全国勘察设计单位由事业单位向科技型企业转变的步伐，增强了活力和市场竞争能力。1999年末，全国有勘察设计单位12572个，其中国有10639个，集体1245个，股份制517个，中外合资80个。“九五”期间，全国勘察设计单位完成了10万多亿元固定资产投资的工程勘察设计任务，实现营业收入1600亿元。
“九五”期间，建设系统实施的国家重点科技攻关项目、重大技术装备研制项目和重点技术创新项目取得明显效果。取得了“污水处理与水工业关键技术研究”、“建筑施工的关键设备与技术”、“2000年小康型城乡住宅科技产业工程”、“建筑节能产品开发、产业化与工程示范”等一批具有较高科技水平和实用价值的开发研究成果。完成了一批工程建设急需的标准、规范和规程的制订工作。进一步加大了科技成果推广力度，完善了建设科技成果推广工作制度，促进了科研成果转化为生产力。
五、创建文明行业取得较好效果，行业精神文明建设得到加强
“九五”期间，各级建设主管部门从建设系统实际和行业特点出发，以建设“四有”职工队伍为目标，以创建文明行业为重点，积极推进行业精神文明建设，取得了显著成效。以职业道德建设为行业精神文明建设的切入点和工作重点，先后制定和实施了建设系统职业道德建设第二个和第三个三年规划，职工队伍整体素质进一步增强，服务水平和服务质量进一步提高，行业作风进一步改变。创建文明行业活动取得了较好的效果。自1996年以来，建设部先后推出了三批191个文明服务示范窗口单位，充分发挥了典型和示范作用。在1999年中央文明委表彰的全国精神文明建设先进单位和创建文明行业先进单位中，建设系统有72个单位榜上有名。经过几年的努力，一些省市建设系统创建了一批市民公认的文明行业，提高了为人民群众的服务水平和服务质量，改善了建设系统的行业形象。进一步加强了对先进典型宣传工作的力度，建设部会同中宣部和有关省市，先后推出了徐虎、李素丽、范玉恕、朱祟跃和徐州下水道四班、北京呼家楼液化气供应站、中建八局921－520工程项目经理部，以及烟台建委社会服务承诺制等在全国产生重大影响的先进人物和先进集体。在全国建设系统广大干部职工中形成了祟尚先进、学习先进、赶超先进的良好氛围。精神文明建设的加强，有力地推动了建设系统的改革与发展。
“九五”期间，建设事业有了较快的发展，取得了突出成绩，但仍然存在着一些问题。主要有：一是城乡发展不协调，结构失衡的矛盾仍十分突出，城镇化滞后已经成为制约经济发展的重要因素；二是工程承发包市场问题依然严重，工程质量事故和安全事故时有发生，住宅质量问题是广大群众最关注的问题之一；三是部分城市基础设施欠帐和生态环境恶化的状况仍然十分严重，供水能力不足、交通拥挤、绿化覆盖率低、垃圾围城、白色污染现象比较普遍，制约和影响城市功能和作用的发挥；四是住房制度改革进展不平衡，部分省市的住房分配货币化方案不落实，住房保障制度亟待完善，企业住房制度改革和低收入者住房问题还远远没有解决好；五是建设领域很多法规、制度不适应市场经济发展的要求，建设市场秩序比较混乱；六是建设系统国有企业改革相对滞后，技术落后，管理粗放，包袱沉重，竞争力不强。
第二部分 “十五”建设事业面临的形势
“十五”期间是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。国民经济将继续保持较快发展速度，经济增长质量和效益将显著提高，为到2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基础。城乡居民收入将持续增加，物质文化生活有较大改善，生态建设和环境保护将得到进一步加强。建设事业是我国经济发展和社会进步的重要组成部分，“十五”期间，保持国民经济持续快速发展、实现经济结构的战略性调整、积极稳妥地推进城镇化，以及西部大开发等国家重点任务的实施，都对建设事业改革与发展提出了新的要求。按照《建议》精神，我们必须增强紧迫感、使命感，认真分析和把握“十五”期间建设事业所面临的形势和要求。
一、积极稳妥地推进城镇化进程，是促进国民经济良性发展的重要任务
实施城镇化战略，提高城镇化水平，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是我国改革开放和现代化建设进入新阶段的重大任务，也是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。经过50年的努力，我国基本形成了自己的工业体系，工业化水平已经接近世界中等发达国家的平均水平，但由于各种原因，城镇化水平不仅大大低于中等发达国家的水平，而且低于发展中国家的平均水平。城镇化水平的相对滞后，对培育国内市场、扩大需求、增加就业等都产生了严重的影响，成为制约我国经济发展和社会进步的重要因素。
随着市场经济的发展，限制生产要素集聚的政策得到逐步调整，市场机制将成为影响城镇化进程和城市发展的主导力量。发展小城镇已经成为推进我国城镇化的重要途径，小城镇在我国城镇化进程中将发挥重要的推动作用并会有较快的发展。中心城市对区域经济社会发展的辐射和带动作用将进一步增强，大城市作为区域经济社会发展的中心，将更具活力并有更加迅速的发展。经济发展较快地区将迅速形成城市群和城市连绵区。城乡发展将从分割的二元社会结构逐步走向一体化。城乡规划和建设管理体制应适应这一发展趋势的要求，防止城镇化发展中容易产生的种种弊端，从促进城乡协调健康发展的目标出发，进行改革与调整，城乡规划法制建设将进入一个新的发展阶段。
二、城市水系及大气环境恶化的趋势依然严峻，城乡发展与资源、环境的矛盾越来越尖锐
我国城市基础设施水平及城市环境质量相对于经济发展和人民生活水平改善的需求还有较大差距，大城市交通拥堵状况仍然比较严重，城市公共交通落后，城市路网密度和人均道路面积一直处于较低水平状态。城市地铁发展缓慢，全国仅有4个城市约120公里地铁。城市供水不足，水资源污染严重，水的问题已成为城市发展的重要制约因素。全国400多个城市缺水，其中100多个城市严重缺水。城市用水效率不高，浪费严重。城市污水处理能力和排水设施严重不足，1999年，全国设市城市建成区40％左右没有排水设施，污水处理率仅为31．9％。城市垃圾产生量以每年6％～8％的速度增加，1999年，城市生活垃圾清运量已达1．14亿吨，垃圾无害化处理质量很低。燃气、太阳能、电能等清洁能源在城市能源结构中的比例较低。园林绿化和生态环境建设的力度不够，建成区绿化覆盖率不足28％。城市空气污染、垃圾围城、污水横流的现象仍十分严重。一些与城市的资源条件、环境条件不相适应的项目建设得不到有效的制止，加剧了城市土地、水资源的紧缺和环境的污染及破坏。加快城市基础设施建设，改善城镇生态环境，提高城市管理总体水平，使城镇建设符合可持续发展的要求，是建设事业“十五”期间的重要任务。
三、人民生活水平向更加宽裕的小康生活迈进，要求住宅建设继续保持较快增长
“十五”期间，我国经济和社会发展将进入新的发展阶段，进一步提高消费水平，拓宽消费领域，优化消费结构，特别是改善城乡居民的居住条件和生活环境质量，要求住宅产业继续保持较快的增长速度，并成为扩大内需、拉动经济增长的重要产业。一方面，住宅建设面临着广阔的发展空间：目前我国城乡居民居住的总体水平还不高，住房面积将随着人民生活水平的提高而要继续增加；城镇化进程的加快，大量农村人口进入城镇，必然会带来巨大的住房需求；国家出台的一系列鼓励住房消费的政策，对住宅建设和消费将产生积极影响；我国加入ＷＴＯ以后，将会为住宅与房地产业带来新的发展机遇。另一方面，住宅建设的发展也面临一些困难：住宅建设连续几年保持较大规模，住房严重短缺的状况已基本缓解，在总量很大的基础上再保持较高的增长速度，难度较大；集团购房退出住房市场之后，个人成为住房消费的主体，体制的转换及个人购房填补集团购房都需要有个衔接和转换的过程；停止住房实物分配后，部分地区因财政困难和企业效益不佳等原因，住房补贴不能及时到位，影响职工的住房支付能力；住房的工程质量、功能质量、环境质量和服务质量，还不能完全适应群众的住房消费需求。因此，能否抓住发展机遇、尽快解决发展中出现的问题，将是住宅与房地产业所面临的挑战。
四、战略性结构调整，要求建筑业、房地产业、勘察设计咨询业及市政公用事业等行业深化改革、加快调整
不失时机地对经济结构进行战略性调整是贯穿“十五”时期经济工作的一条主线。加快经济结构的战略性调整，是扩大内需、促进经济增长的迫切要求，也是适应我国经济发展阶段性变化，应对日趋激烈的国际竞争的根本性措施。
目前，房地产业、建筑业、勘察设计咨询业等行业中的国有企业改革相对滞后，规范上市、中外合资和相互参股等形式实行股份制的国有企业数量不多，对非国有经济的鼓励和引导不力，调整和完善所有制结构的任务相当繁重。市政公用事业改革严重滞后，自然性垄断排斥了必要的经营性竞争。部分公用事业产品仍然短缺，不能满足提高人民生活水平和经济快速发展的需要。商品住宅空置现象仍比较严重，群众欢迎的经济适用住宅供应不足。
建筑、勘察设计队伍规模过大，结构不合理的情况相当严重，企业在同一平台上竞争，大的不强，小的不专，科技进步与创新能力较弱，与市场经济发展的要求极不适应。
建设事业在经济结构、所有制结构、企业组织结构、产品结构等方面调整的任务非常艰巨。
五、国民经济的持续快速增长将使工程建设总体规模继续扩大，改革、整顿和规范建设市场，确保工程质量的任务十分艰巨
我国国民经济在“十五”期间将继续保持适度快速发展，国内生产总值年平均增长速度将保持在7％左右，从2000年的8．94万亿元增长到2005年的12．5万亿元左右，全社会固定资产投资规模将从2000年的3．26万亿元增长到2005年的4．3万亿元。“十五”期间，西部大开发将迈出实质性步伐，国家将加大对西部地区的投入，西部地区交通、能源、水利、信息、生态以及城市基础设施建设将逐步加快。这些都为工程建设提供了良好的外部宏观环境和市场机遇。目前，工程质量事故和安全事故时有发生，工程质量形势仍然严峻。如何确保工程质量、安全施工和规范建设市场是建设事业面临的巨大压力。建设市场准入和清出制度需要进一步改革和完善，地方保护和行业封锁等市场壁垒需要打破，建设项目业主和承包商的行为需要进一步规范，工程建设强制性标准的实施监督机制有待完善和加强，全国统一、公平竞争、规范有序的建筑市场体系尚未形成，建设行业的运行机制和整体素质还不能适应形势发展的要求，改革、整顿、规范建设市场的任务十分艰巨。
六、加入世界贸易组织（ＷＴＯ）以后，我国建设事业将面临新的机遇和挑战
加入ＷＴＯ，将使我国建设事业面临更加广阔的发展空间、更加剧烈的市场竞争，对我国建设事业的发展既是机遇，也是挑战，必将促进我国建设事业加快改革开放的步伐。第一，加入ＷＴＯ以后，根据市场准入原则和国民待遇原则，我国经济建设环境将会进一步得到改善，国外资本将会更多进入我国建设市场，进口关税将进一步降低，国民经济总体规模的增长速度将会加快，工程建设市场规模势必进一步扩大，建设行业将面对国内和国际两个更加广阔的发展空间。第二，加入ＷＴＯ以后，我国建设事业市场对外开放程度将进一步扩大，外商凭借在融资能力、技术装备和管理水平上的优势，将使我国建设行业企业面临更加激烈的市场竞争，如不尽快进行结构调整、转变经营机制、提高行业整体素质，加快建立现代企业制度，规范市场运行秩序，将很难在国际和国内两个市场的竞争中获得主动权。第三，加入ＷＴＯ以后，我们必须遵守ＷＴＯ的原则和规定，增强法律法规的透明度，公开办事程序。我国现行的建设事业法律法规和行业管理体制与ＷＴＯ的规则和国际通行模式存在较大的差异，调整完善现行法律法规体系和改革现行管理体制的任务相当繁重。
第三部分 “十五”建设事业发展的指导思想和主要任务
一、指导思想
“十五”期间建设事业发展的指导思想是：在以江泽民同志为核心的党中央领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，按照“三个代表”的要求，进一步解放思想、实事求是、艰苦奋斗、开拓创新，坚持把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点的方针，积极推进城镇化进程，加快城乡市政公用设施建设和住宅建设，提高城乡规划和城市管理水平，不断满足提高人民生活和改善人居环境质量的需要；深化建设事业各项改革，调整优化行业的所有制结构、组织结构和产品结构，推进建设市场运行机制改革；加快行业科技进步，广泛应用信息技术，提高建设事业整体素质和水平，使建设事业的改革与发展能够适应国民经济和社会发展，实现我国现代化建设第三步战略目标的需要。
二、发展目标和主要任务
（一）积极稳妥地推进城镇化进程，建立布局合理、功能完善、结构协调的城镇体系
发展目标
紧密结合经济结构的战略性调整，坚持政府导向和市场推进并重，按照分类指导、因地制宜、循序渐进的原则，积极引导、有序推进，逐步形成符合我国国情，大中小城市和小城镇协调发展的合理的城镇体系。优化城镇功能结构和空间布局，提高城镇质量，增强城市的辐射和带动能力，促进生产要素的合理配置、人口的合理分布和流动，促进地区之间和城乡之间的协调发展。
主要任务
进一步扩展沿海、沿长江及沿京广、京哈、京九、京沪、陇海铁路形成的城镇密集轴线，壮大沿线城市规模，充实中心城市；优化辽中南、京津唐、长江三角洲、珠江三角洲等城镇密集区的布局，发挥上述地区在全国城镇化进程中的带动作用。在此基础上，沿交通主干线培育形成若干新的城镇密集区，主要是，以哈尔滨、长春为中心的松嫩平原地区，以福州、厦门为中心的闽东南地区，以郑州为中心的中原地区，以武汉为中心的江汉平原地区，以长株潭为中心的湘中地区，以成都为中心的成都平原地区，以西安为中心的关中地区，积极培育新的经济增长点和经济带。
适应经济结构调整的需要，完善城镇功能，优化城镇布局，促进第三产业发展。大中城市要进一步提高对区域城乡发展的辐射和带动能力。以资源开采为主的城市，尤其要做好用地结构的调整，加强城镇基础设施和公共服务设施的建设，改善城市生产和生活环境，保证接续和替代产业的发展。城镇密集地区要结合区域经济结构调整，优化城镇功能分工和布局结构，整治城乡结合部建设的混乱状况，加强城镇之间的联系。要进一步提高城市综合管理水平，提高城镇发展质量。加强城镇规划、设计、建设和管理，形成各具特色的城镇风格。加强城市总体规划和详细规划的审批工作。改革城镇建设用地管理体制，逐步推行城乡建设统一规划管理。
积极发展小城镇。以促进国民经济和社会发展为目标，以提高水平和效益为中心，因地制宜、突出重点、以点带面、积极稳妥地推进小城镇建设。加快县域规划和小城镇控制性详细规划的编制工作，优化小城镇发展布局，完善小城镇功能，把发展重点放到县城和部分基础条件好，发展潜力大的建制镇，加强基础设施和公用设施建设，使其成为规模适度、规划合理、经济繁荣、功能完善、环境整洁、特色鲜明、具有较强凝聚力的农村区域经济文化中心，将部分区位优势和经济优势比较明显的一批建制镇发展成为带动力更强的小城市。2005年村镇供水普及率达到50％以上，高级、次高级道路铺装率达到18％以上。增加清洁能源消费比重，公共设施基本能够满足小城镇人民生活和经济发展的需要。
改革方向和措施
改革城乡规划管理制度。城乡各类规划的内容应当分为指导性和强制性。简化城镇体系规划和城镇总体规划等的编制内容和方法，赋予城镇控制性详细规划必要的法律地位。规划行政管理方法要从重点对建筑物的形态管理转变到指标管理上来。建立科学、规范的规划控制指标体系，制定和调整规划管理的各项指标，必须通过法定程序，并予以公开。建立对规划管理、实施单位及人员的法定监督和违规处罚制度，推进规划决策工作的民主化、公开化、法制化，加强群众对规划编制、审批程序的监督，以及对规划工作人员和领导干部的监督，提高城乡规划依法行政水平。根据改革的要求和市场经济发展的需要，积极配合做好《城市规划法》的修订工作。
适应城镇化快速发展的形势，编制全国城镇体系规划和跨省区的城镇密集区的城镇体系规划，全面完成省、自治区区域城镇体系规划和县域规划的编制。从国家和区域整体利益及长远利益出发，统筹安排城市和村镇发展及基础设施建设，实现城镇基础设施区域共享和有效利用。
有效保护和合理利用风景名胜资源，完成国家重点风景名胜区总体规划的编制。加强对自然保护区、风景名胜区的规划建设管理。在旧城改造过程中，要重视对历史街区和文化遗产的保护。加强对城市地下空间开发利用的规划管理。继续制定和实施城市抗震防灾规划和抗震设防区划。进一步提高城市新建工程的抗震设防水平；全面完成首都圈的抗震加固工程，加大对西部地区抗震设防工作的指导。
（二）提高城镇建设和管理的综合水平，全面改善城镇环境质量
发展目标
继续增加对城镇基础设施建设的投入，加强城市供水、节水、生态建设和环境保护，改善城镇功能，使城市基础设施能够基本满足经济和社会发展的需要，实现城镇的可持续发展。2005年全国城市供水普及率达到98．5％，污水处理率达到45％，燃气普及率达到92％，基本缓解城市道路交通拥挤状况，垃圾无害化处理率有所提高，城市建成区绿化覆盖率达到35％，城镇人居住环境质量得到明显改善。
主要任务
加强城市供水和节水工作。继续加大严重缺水城市和中西部地区城镇供水设施建设力度，配合国家“南水北调”工程的实施，配套建设沿线城市供排水、节水和污水处理工程设施。加强城市供水水质监测网络及监管体系建设。“十五”期间，新增城市供水能力4500万立方米／日。基本解决西部地区缺水县城供水问题。要特别重视城市节水工作，加强城市计划用水管理，重点对城市长年失修的供水管网进行技术改造，降低城市供水管网漏失率。以建设节水型城市为目标，坚持开源与节流并重的原则，推广应用新技术、新工艺、新设备，强制推行节水型用水器具，提高节约用水水平。2005年工业用水循环利用率达到60％。
搞好城市生态建设和环境综合治理。一是加强城市污水处理设施建设，推动相关技术和设备国产化，切实提高城市污水处理率。继续完成“三河三湖”流域城市污水处理设施在建项目建设，巩固“三河三湖”水污染治理成果，启动长江上游、三峡库区、黄河中游、松花江流域城市的污水处理设施建设工程，带动全国城市水污染治理工作。积极发展城市污水回用及污泥综合利用技术。增加对西部地区城市污水处理设施建设的投入。中西部城市要根据实际情况，因地制宜地选择污水处理方式。“十五”期间，新增污水处理能力2600万立方米／日，所有城市都要建设污水处理设施。二是加快城市垃圾处理设施建设，遵循城市垃圾减量化、无害化、资源化的原则，推行城市生活垃圾的分类收集和资源的循环利用，发展生活垃圾综合利用技术，完善堆肥、卫生填埋、焚烧综合处理体系，提高垃圾无害化处理质量。“十五”期间，新增垃圾无害化处理能力15万吨／日。三是广泛开展城市绿化，增加风景名胜区基础设施建设投入。做好城市绿地系统规划，绿化建设要贯彻以乔木为主的方针，从方便群众生活出发，因地制宜，重点发展建成区小型实用绿地和城区之间以及城市周边绿化隔离带和大型生态绿地。加大国家对中西部地区城市绿化建设的资金投入和政策扶持。加大风景名胜区基础设施建设力度。2005年城市建成区人均公共绿地达到8平方米。国家重点风景名胜区的面积达到8．9万平方公里。
加强城市道路交通建设。重点改造、完善、优化城市路网结构，提高城市路网密度，加快城市立交桥、停车场及行人过街桥涵建设。大力发展城市公共交通，普遍实行公交优先政策。发展城市快速路系统，建设一批城市轨道交通工程。做好特大城市城市轨道交通线网规划，适度发展轨道交通等大运量快速公共交通，缓解城市中心区的交通压力。“十五”期间，新增城市道路3万公里，面积8亿平方米；新增公共交通车辆10万台，2005年万人拥有公共交通车辆达到11标台。
加快发展城市燃气和集中供热。配合有关部门做好“西气东输”工作，积极利用天然气，优化能源消费结构。改革城市供热体制，实行暗补变明补，并逐步做到按热值分户交费。尽快启动“三北”地区城镇供热管网单户计量改造工程，研究供热管网自动控制运行技术。积极发展利用清洁能源和可再生能源，推动建筑节能，改善城市大气环境。“十五”期间，新增天然气供应能力90亿立方米／年，新增液化气供应能力340万吨／年，新增城市集中供热面积5亿平方米。
改革方向和措施
加快市政公用事业改革。消除各种限制或阻碍非国有经济进入市政公用事业领域的政策障碍，加快研究制定新的市场开放和市场准入的条件和制度，引入市场竞争机制，尽快形成市政公用事业建设、运营和管理的新体制，提高城市基础设施建设和市政公用事业运营管理的经济效益和运行效率。
加快建立符合社会主义市场经济要求的市政公用事业价格形成机制，使其能够充分体现市场供求关系，实现资源的优化配置。“十五”期间，城镇均应逐步将水价提高到商品价格水平，全面推行污水处理收费和垃圾处理收费。加大对污水处理和垃圾处理收费的征收工作力度，逐步实现收费标准与成本持平并有微利，使治污企业具备偿还设施建设投资贷款和维持正常运营费用的能力，使城市水系和大气环境从制度上得到保证。建立公用事业价格听证制度，保护投资者的合理收益，维护消费者的长远利益。
加快城镇建设投融资体制改革，广开投融资渠道，形成投资多元化、运作市场化的新机制。经营性的公用事业，要以调整完善价格政策为切入点，鼓励吸引外资和社会各方投资，并争取成立规范的股份制公司，通过上市筹集资金。非经营性的公用事业，在主要依靠财政投资的同时，也要千方百计争取利用社会资金。要通过盘活现有公用事业的资产存量，探索ＢＯＴ、ＴＯＴ、特许经营权等投资方式，鼓励直接投资、股权投资、企业并购等多种方式，扩大资金来源。要结合燃油税改革，拓宽城市道路的资金来源。争取在税制改革中，研究城市建设收费的费改税，扩大和提高城市建设、特别是城市道路建设的财政资金来源。
（三）基本建立符合社会主义市场经济要求的城镇住房新体制，提高城乡居民的居住水平
发展目标
继续深化城镇住房制度改革，基本建立符合社会主义市场经济要求的满足人民群众需要的城镇住房新体制。以改革促进发展，提高住宅产业现代化，增加城乡居民居住面积，使城乡人民居住水平和环境质量有较大改善。2005年城镇人均住宅建筑面积达到22平方米，农村住宅砖混结构比重和使用功能有明显提高。
主要任务
进一步发展以经济适用住房为重点的住宅建设，增加住房的有效供给。“十五”期间，全国城乡住宅累计竣工面积57亿平方米，其中城镇住宅竣工面积27亿平方米，农村住宅竣工面积30亿平方米。
完善住房保障制度，初步形成适合中国国情的廉租房供应保障体系，帮助城镇最低收入家庭解决基本居住问题。
发展以居民住宅为重点的房地产业和装修装饰业。加速推进住宅产业现代化，提高科技进步对住宅建设与房地产业增长的贡献率。
改革方向和措施
进一步完善房改配套政策，落实住房分配货币化政策，建立较为稳定和规范的住房补贴资金渠道，形成比较完善的住房货币化分配体系。
建立运作规范、功能完善的住房市场体系，全面开放住房交易市场，积极培育住房租赁市场，调整完善税费政策、管理制度、交易程序，形成规范的中介、流通、服务和信息体系。鼓励社会资金投向住房建设和消费。
进一步完善住房公积金制度。初步建立符合中国国情的商业性和政策性并存的住房金融体系，建立起兼顾贷款人风险和借款人负担的住房贷款抵押、保险和担保制度。加大政策支持力度，建立较为完善的适应不同地区、不同收入家庭支付能力的住房保障制度，形成商品房、经济适用住房、廉租房合理供应比例的供应体系。
规范发展物业管理业，提高物业管理综合服务水平。逐步推广企业化、专业化经营的物业管理，加快物业管理的立法步伐，规范物业管理企业行为，形成合理的物业管理收费制度和规范的物业管理招投标制度，逐步解决工资中物业管理消费含量不足问题。
基本建立以间接调控为主的政府对住房市场的宏观调控体系，主要依靠财政、金融、土地供应、产业政策和法律等手段，实现政府对市场运行、质量监督、住房保障等方面的间接调控。
建立和完善促进住宅产业化发展的各项制度，形成基本完善的住宅产业政策体系，构建系列化、集约化、商品化的住宅生产体系，建立起住宅技术保障、住宅建筑、住宅部品、质量控制和性能认定等五大体系，形成住宅建设的技术创新和技术进步机制，全面提高住宅建设质量和住宅产业水平。
（四）加强对西部城镇发展的引导，加大对城镇基础设施建设的扶持力度
发展目标
坚持从实际出发、量力而行、统筹规划、科学论证、突出重点、分步实施的原则，推进西部地区城镇化健康发展，发展以大城市为中心的经济核心区，促进一批中心城市形成，带动西部地区经济发展和社会进步，使西部地区城镇基础设施建设和生态环境建设有突破性进展。
主要任务
依托交通干线和中心城市，重点发展并促进西陇海兰新、长江上游和南贵昆经济带的形成，培育以重庆、成都、西安、南宁、贵阳、昆明、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、呼和浩特等城市为中心的经济核心区。同时，加强次中心城市、内陆边境口岸、工矿、工贸城镇及少数民族地区中心镇的建设，改善城镇发展的条件，引导人口和产业适当集中，形成与生态环境相适应的城镇规模与布局，使这些以大城市为中心的经济核心区和重点城镇在西部大开发中真正起到辐射带动作用。
改革方向和措施
在组织制定全国城镇体系规划中，要把西部地区作为重点，加快西部地区城镇体系规划编制工作，引导西部地区城镇合理布局和区域经济协调发展。“十五”期间，完成西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的区域城镇体系规划。通过对口支援、技术联合等形式，帮助西部地区加强城乡规划工作，提高规划管理水平。重点支持西部地区小城镇建设示范镇试点。
加快西部地区城镇基础设施建设，为推进西部地区城市经济和社会发展奠定坚实的基础。西部地区城镇基础设施建设应当适度超前，不断增强城市功能，改善城市投资环境，推动第二、三产业发展，为西部城乡结构和经济结构调整作出贡献。水源是制约西北地区城镇发展的最主要因素，要全面规划，合理开发利用和节约用水并重，加快污水处理设施建设，防治水污染。2005年西部地区城市污水处理率要达到40％。
积极吸引和鼓励社会资金和外商投资西部城镇基础设施的建设和运营。国家预算内用于城市建设的投资，重点支持西部地区城市供水、道路、污水处理、垃圾处理等城市基础设施建设。对西部城镇前期准备工作充分的城市建设项目，可优先安排和帮助解决资金问题。积极争取国际金融组织和外国政府优惠贷款，支持西部地区城镇基础设施建设。加大对西部地区抗震设防工作的指导，争取中央财政安排一定数量的资金，用于补助西部地区城镇重要工程的抗震加固。
加快住房建设，把住宅产业培育成为西部地区新的经济增长点。西部地区各级政府要采取优惠政策和有力措施，支持经济适用住房发展，建立廉租房供应渠道。国家将在西部地区选择若干城市进行重点扶持，加快建立廉租房供应体系。积极培育房地产市场，规范市场中介机构行为，扩展房地产市场规模。
（五）深化改革，建立规范的建设市场运行与管理体系，确保工程质量
发展目标
借鉴国际工程建设管理体制和运行机制的经验，结合中国国情调整建设经济关系，逐步建立起符合社会主义市场经济要求的建设市场管理体制和运行机制。
主要任务
突出抓好建设领域各类资质管理改革和建立工程担保制度等项工作。本着扶优、扶强和专业化的原则，打破地区和部门市场分割，约束建筑队伍的无限制膨胀，积极稳妥地推进设计、施工和监理的资质管理改革。
推行以承包商履约担保和业主支付担保为核心的工程风险管理制度要取得重大进展。
工程建设标准体制、工程造价计价模式、规范有形建设市场、改革政府投资工程组织方式、工程安全管理机制、工程质量责任保证和保险体制等方面的工作要有所突破。
改革方向和措施
打破地方、行业对建设市场的封锁和分割，初步形成全国统一、公平竞争、规范有序的建设市场，使国内发达地区及西部地区省一级建设市场的开放程度有明显提高，建设资源可以在地域、行业间进行优化重组；进一步完善工程建设管理法律法规，为规范建设市场提供完整、配套、操作性强的法律武器。加强执法监督，建立高素质的综合执法队伍，形成严格、科学、规范、有效的执法方式；加大管理规范市场的力度，基本消除建设市场暗箱操作、权力操纵等非法交易滋生的土壤，使建设市场的不正当、不公平竞争得到遏制。
改革和完善工程质量监督制度，建立政府监督、社会监理、企业保证的工程质量保障体系。建立起以保证建设工程使用安全和环境质量为目的，以法律、法规和工程建设强制性标准为依据，以政府认可的第三方强制监督为主要方式，以工程建设主体的质量行为为主要内容，以施工许可制度和竣工验收备案制度为主要手段的政府质量监督制度。建立健全工程质量保修制度和赔偿制度。继续引导企业贯彻实施ＩＳＯ9000－ＧＢ／Ｔ9000《质量管理和质量保证》系列标准。逐步形成适应科技进步和ＷＴＯ要求的工程建设技术法规与技术标准体系，增加工程建设强制性标准的归集、公示力度。
积极培育建设市场主体，理顺市场关系。在有条件的地区，开展承包商履约担保、业主支付担保的试点工作，积极探索保修担保、建筑工程和安装工程一切风险、建筑职工意外伤害保险、工程咨询单位的职业责任保险、工程质量的保修等保险工作；在条件成熟的省市逐步推行建设工程保险、担保制度，探索保险、担保制度与政府质量安全管理相互关系的处理方式。
改革政府公共投资工程管理运行方式。按照市场经济运行规则，建立政府投资工程通过专职机构组织实施建设的制度，提高政府投资的效益、效率和工程质量，改变传统建设方式组织实施造成的低效浪费现象。
推行工程量清单招标与投标报价方式，建立工程造价市场形成和有效监督管理机制。
规范工程建设交易中心的运作。确定进场交易的范围并确保进场交易目标的实现，做到交易中心与政府部门机构分设，职能分理，监督服务分开。加大对交易中心依法办事、自我约束的监督力度，促使其提高服务质量，规范服务收费。
对建设事业相关资质管理进行改革，使资质设置有利于行业所有制结构和组织结构调整、有利于资本合理流动和企业公平竞争，符合国际通行作法。更多地运用市场机制和手段，清理和减少政府行政设定企业资质等级的作法，使企业资信逐步过渡到依靠市场信誉和经营业绩来获得。按照少数企业“做大做强”，多数企业“化专化精”的组织结构调整方向，把现行的建筑企业资质类别重新确定为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。按照归并综合、细化专业的原则，根据国民经济战略性调整的要求，取消不利于非国有经济进入建设领域和生产要素合理流动的资质条件，重新修订资质等级内容和标准。
勘察设计咨询业按照综合资质、行业资质和专项资质三类资质管理进行改革。放宽市场准入条件，引导一批大型企业改制为工程公司和工程咨询公司，成为行业的骨干，使大批中小企业向“专、精、特”方向发展。加快完善建设事业注册工程师执业登记制度。逐步同国际工程咨询市场接轨，用个人资格替代单位资质。支持和鼓励执业注册人员按规定开办股份制民营设计事务所，尽快形成与国有和国有控股及其他经济类型的设计单位的竞争局面，以活跃工程咨询设计市场，提高工程与建筑设计的整体水平。
严格执行《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》和安全生产法规，坚持执法检查制度。建立健全建筑安全技术标准和规范体系，研究建立对质量和安全事故的监督、通报制度。
（六）推动企业改革和结构调整，提高产业的整体素质和市场竞争能力
发展目标
深化建设系统国有企业改革，建立现代企业制度。通过债券转让、股份制改造、兼并、联合、重组、拍卖等多种途径，促进投资主体多元化，形成一批主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，增强中小企业与大企业的配套能力，提高建设企业的整体素质和国内外市场竞争力。2005年建筑业增加值达到8500亿元（2000年价格），勘察设计咨询业营业额达到530亿元（2000年价格）。
主要任务
根据建设系统各类行业的特点，继续推进所有制结构的调整。大力推动社会资本的进入及优化组合，基本解决国有资本分布散、素质低、效益差的问题，提高国有经济的集中度，使其成为产业内起主导作用的优质资产。
加快推进建筑业经济结构调整。建筑业、勘察设计咨询业除保留和发展少量大型国有独资企业外，原则上不再批准成立新的国有独资企业，要通过广泛吸收外资、社会资本、特别是规范上市等办法实行股份制。大企业要做强，中小企业要做专。
勘察设计单位要鼓励有执业资格的专业人士、技术骨干和企业职工拥有企业产权，允许国际上技术、管理先进的工程咨询单位参股控股。支持和鼓励私营、个体企业从事勘察设计工作，形成国有与民间资本相结合的勘察设计咨询业的所有制格局。
加快市政公用事业企业的改制步伐，促进公用事业企业转换经营机制。要在发挥国有资本控制力、影响力的前提下，打破公用事业的行业垄断和区域限制，采取特许经营权竞标方式，引入竞争机制，吸引社会投资和外商投资。制定相关政策，鼓励和引导具备条件的企业跨地区经营或城乡一体化经营，发挥规模效益，提高服务质量和经济效益。
调整房地产业经济结构，鼓励外资、非国有制经济投资房地产业，鼓励国有房地产企业通过兼并、联合、重组、中外合资和相互参股等形式，促进所有制结构合理化，形成一批机制灵活、竞争力强的企业集团，实现住宅与房地产业的优化升级和持续健康发展。
依靠政府和市场双重力量，继续调整和完善建设领域各产业的企业组织结构，形成产业内适度集中，企业间充分竞争，大企业为主导，大中小企业协调发展的格局。建筑业要形成少数技术、知识、资金密集型的大型工程综合承包企业与大量要素组合、各具特点的专业承包、劳务分包企业并存的组织结构；勘察设计咨询业要形成少量国际型工程公司、大量的工程咨询设计公司、设计事务所、项目管理公司并存的组织结构，为工程建设全过程提供技术和管理服务的工程咨询设计服务体系；房地产业要通过市场优胜劣汰，形成一批实力强、素质高、信誉佳、有特色、管理科学的房地产开发企业或集团，使它们成为房地产开发的主体；争取使一些具备条件的骨干市政公用企业在全国范围内实现规模化、集约化、跨地区经营，并走向世界。
改革方向和措施
完成建设系统国有企业建立现代企业制度的改革。明确建设系统各行业国有企业的出资人，确保国有资产的权益，优化国有资产的布局，推进国有企业的战略性改组。规范围有企业的公司制改造，形成完善的企业法人治理结构，政府不直接干预企业的经营活动，杜绝随意侵犯股东利益的行为。
完成国有企业人事、劳动、分配三项制度的改革，实现国有企业经营机制的彻底转变。对大中型国有企业改制中存在的问题，要积极会同有关部门研究制定必要的政策，以利于企业摆脱困境。
通过体制创新和机制创新，大力提高建筑业的机械化水平、住宅建设的工业化水平和全行业的信息化水平，实现建设领域技术的跨越式发展，使建设领域的传统产业成为先进技术的重要载体。努力增强企业的国际竞争力，大力开拓国际市场，积极推进劳务输出，使“走出去”战略在建设系统有所创新，再上一个新台阶。
第四部分 “十五”建设事业发展的保障条件
“十五”期间，要确保建设事业各项主要任务和发展目标的完成，必须坚决贯彻执行党中央、国务院关于建设事业改革发展的各项方针政策，着力创造良好的法制环境，大力推进科技进步和创新，全面提高建设职工队伍素质，加强反腐倡廉工作，实现两个文明建设协调发展。
一、加强法制工作，大力推进依法行政
（一）按照建设社会主义法治国家的要求，进一步转变政府职能，把搞好宏观调控和创造良好的市场环境作为政府工作的重点，真正实现政企分开。把人民满意作为施政的目标，加强建设事业法制建设，从严治政、依法行政。
（二）建立和完善符合社会主义市场经济要求的建设事业法律框架和管理制度。以强化城乡规划法律地位，规范市场主体行为，创造公平竞争的市场环境，加强质量和安全，保护公民、法人和其他组织财产权，保护环境和节约资源等方面作为立法重点，加快立法步伐，提高立法质量。
（三）加紧对现有建设事业法律、法规和规章进行全面清理，修订或废止不符合社会主义市场经济要求和ＷＴＯ规则的法规和政策。认真清理和规范各类行政许可和行政性收费，为建设事业的发展和对外开放创造良好的法制环境。
（四）增强建设系统各级各类执法部门依法行政的自觉性，扩大政务公开和便民服务范围，减少对经济事务的行政性审批，简化办事程序，提高工作透明度和公众知情权。提高城市管理综合执法水平。
（五）加强对执法人员的教育和培训，努力培养一支政治强、业务精、作风正的高素质建设行政执法队伍。全面开展建设系统行政执法队伍整顿工作，加大对执法队伍自查自纠工作的力度，实行执法责任考核和错案责任追究制度，建立行政执法监督机制和约束机制，自觉接受社会监督。
（六）充分发挥中介机构和行业学（协）会的作用，逐步将企业资质管理、个人执业资格认定等职能转移给行业学（协）会组织。行业学（协）会要适应市场经济体制要求，加快自身改革步伐，逐步实现专业化、年轻化，增强自律意识，形成约束机制，提高工作水平。
（七）按照国家有关规定，加快完成建设行政主管部门隶属的企业和经济鉴证中介组织的脱钩改制工作。清理各类评优、评奖、达标活动。
二、用信息技术改造传统产业，带动产业优化升级
（一）全面提高建设领域各级领导干部和广大职工对信息化的认识，建立健全建设信息化工作领导管理机构和工作体系。各级建设行政主管部门和企事业单位，都要根据行业特点和具体情况，制定信息化发展规划，积极推进信息化进程。
（二）通过信息技术与传统产业的融合及广泛应用，推动产业研究开发、设计生产及工艺技术的变革，促进传统产业优化升级。在城市规划、勘测领域大力推广3Ｓ和ＭＩＳ、ＯＡ技术的应用，加强3Ｓ和ＭＩＳ、ＯＡ集成技术的研究，在勘察设计行业推广普及ＣＡＤ技术，积极开展集成化、网络化、智能化技术的开发和应用，在建筑业开展ＣＩＭＳ技术的推广应用。加强设计管理、材料管理、质量管理、安全管理等环节的计算机应用，提高生产与经营管理水平。
（三）大力提高城市管理信息化水平，市政公用事业要加快建立适合行业特点和企业需要的计算机管理和信息服务系统。继续开发城市燃气管网计算机信息管理调度监测技术。城市收费道路要加快建立收费管理信息系统，实现不停车收费。大力推广应用ＩＣ卡技术，逐步实现公用事业服务一卡通。逐步建立数据库和光盘存储图档系统。
（四）积极组织好城市规划、建设、管理与服务的数字化工程、物流信息化关键技术等一批国家和部级重点科技攻关项目的实施。加快建成“中国工程建设信息网”、“中国住宅与房地产信息网”等网络服务系统，实现网络的互联互通、信息共享和动态管理，充分开发和利用信息资源。
（五）加快建立高效公开的电子政务系统、公用事业服务系统，加快实现机关办公自动化，逐步实现网上办理各类行政审批，工程建设招投标，各类重大事故、情况报告，各类信息发送、发布，政府采购等事项，提高工作透明度和工作效率。
（六）积极推进建设行业统计制度改革，建立符合市场经济体制要求、反映行业特征、便于与国际比较的建设事业统计指标体系，提高数据传输、整理、分析、发布等环节的信息化水平，为政府、企业等各方面提供必要的信息。研究建立市场预警系统，以便及时跟踪市场变化，进行宏观调控。
（七）加强建设领域电子信息实用技术和应用软件产品的研制开发和应用推广工作，积极引进、消化、吸收国外新技术、新成果，增强自主创新能力和自主研发能力。建立行业软件评估制度，鼓励竞争，提高产业化水平和经济效益。支持和推广使用正版适用软件。鼓励社会各方面投资建设信息化事业，多形式、多渠道地筹集资金。
（八）制定建设行业数据标准和采集更新规范，加强信息的安全和保密工作，各单位都要制定切实可行的数据安全、备份、信息保密规则，加强管理与监控，确保信息安全。
三、大力推进科技创新，促进建设领域技术跨越式发展
（一）强化“科教兴业”意识，深化科技体制改革，完善各项配套法规政策，推进建立以企业为主体的建设行业技术创新体系。加快应用开发型科研机构改制为企业的步伐，鼓励大中型企业建立工程技术中心，鼓励科研机构、大专院校与企业建立紧密的合作关系，改变科技与经济脱节的状况。选择重点行业和重点领域，依托大中型先导型企业，组建国家级和部级技术开发工程中心，发挥其促进科技成果转化和产业化的孵化器作用。
（二）健全技术创新和推广应用机制，完善科技创新的政策环境，提高和保护科技人才的创新积极性。加大对科技的投入，鼓励企业增加研究开发资金。西部地区建设企业可以提高在销售额中提取开发经费的比例。探索对科研人员在西部地区兴办科技型企业，提高其股权、期权和知识产权入股比例的上限的办法。
（三）加快开发能够推动产业升级和结构调整的关键技术、共性技术和公益技术的攻关和技术合成，重点开发推广节水、垃圾资源化、建筑智能化、抗震防灾等方面的新产品、新技术、新材料、新工艺。大力发展化学建材、建筑节能、信息、环保等新兴产业。逐步实现城市市政公用事业管理系统现代化。城市道路交通要示范并逐步在大城市推行智能交通系统，推广清洁燃料（ＬＰＧ、ＣＮＧ）公共客运汽车。研究供热系统自动控制运行技术和设备。
（四）建立网上科技成果发布、交易系统，发展专业化的科技成果转化中介机构，利用示范工程，加速科以成果转化进程。加强对建设行业技术评估、技术经纪、信息咨询服务等机构的引导和规范。鼓励和支持具有人才优势、技术优势、资金优势和品牌优势的民营企业加入建设行业科技开发和产业化活动。建立中心镇规划设计施工综合技术服务体系。向西部地区推广先进适用技术。
（五）建立与国际通行的技术法规和技术标准体系接轨的我国工程建设标准体制。政府标准工作的重点是制定和监督实施直接影响人民生命财产安全、环境与资源保护和公共利益等方面的工程建设强制性条文。提高强制性条文的编制水平，加强标准规范的局部修订工作，完善行业技术标准体系。支持行业协会和企业建立旨在贯彻强制性条文、促进技术进步、提高劳动生产率的行业标准或企业标准。
（六）积极推行建设工业产品质量认证制度。引导和鼓励企业通过质量认证促进内部质量控制体系的科学化、系统化和制度化，促进提高建设工程的总体质量。加快完善住宅建筑体系、结构体系、部品体系、质量保证体系，推行住宅性能认定制度。积极推广应用新材料、新技术，限制淘汰使用落后技术与产品。
推行根据实物量清单确定工程造价的办法，鼓励用高新技术和机械化替代手工作业，促使企业通过增强技术实力和管理实力占领市场，优胜劣汰。
（七）积极拓展国际科技交流与合作，引进先进适用的技术，鼓励境外企业与国内企业联合或独立在我国设立研究开发机构，促进提高我国建设事业科研技术水平和管理水平。继续发展对外承包工程和劳务合作，鼓励支持企业参与国际市场竞争，带动国内成熟技术、劳务、材料、设备等出口。
四、加快人才培养，全面提高劳动者素质
（一）加快培养市场需要的管理人才、科技人才和生产一线操作人才，特别要注意培养具有创新精神和创业能力的企业家。积极创造有利于人才成长的环境，促进形成相对稳定的科技骨干队伍，高度重视对青年人才的培养和使用。加强建设行业涉外人才培训工作，加快造就一批掌握工程、管理、金融、法律、外语等多方面知识的复合型人才，以适应我国加入ＷＴＯ后的新形势的需要。
（二）按照分类管理原则，对事关国家财产安全、公众利益和人民生命财产安全的专业技术关键岗位，建立和完善建设行业执业资格总体框架，完善建设事业各类执业资格考试制度和注册管理制度，加强国际间的交流合作，逐步实现与国际标准接轨和执业资格互认。
（三）完善建设行业职业技能岗位培训与从业资格鉴定制度，争取把从业人员继续教育列入资质年检范围，大力开展职业技能岗位培训工作，推行劳动预备制度。逐步实现关键岗位、特殊工种持证上岗，以保证工程质量和安全生产，提高劳动效率和服务水平。
（四）大力加强安全生产教育，提高全员安全意识、自我防护意识和安全生产技能，建立健全安全生产责任制度，改善工作条件，及时消除各类事故隐患，最大限度减少安全事故发生。
（五）通过政策导向和人才需求信息的发布，优化人才专业结构，促进人才在行业和地域之间的合理分布。开通全国建设行业远程教育网络，为边远地区和基层单位专业技术管理人员的教育培训创造条件。加大对西部地区建设人才的培养力度，加强对西部地区的智力服务和人才支持。完善干部交流制度，鼓励经济发达地区为西部地区提供人才支持，使用西部地区劳务基地的劳动力。
（六）建立规范化的在职人员岗位培训和继续教育制度，大力发展以新技术、新成果、新规范等方面为重点的继续教育，结合科技成果的推广应用开展培训，促进行业科技进步。加强对各类培训机构培训质量的评估检查，促进提高培训质量。
（七）切实加强对建设类高中等专业教育的指导，及时更新教学内容，构建适应市场经济和建设事业发展的课程体系，改进教学模式，扩大高新技术手段的应用，采取有效措施，促进产学研的结合。形成与注册师制度相衔接的建设类高中等专业教育评估体系，提高专业教育教学质量。
五、加强社会主义精神文明建设，从源头遏制腐败现象的发生，树立良好的行业形象
（一）以“三个代表”的思想为指导，坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，坚持不懈地对广大干部职工进行党的基本理论和基本路线教育，培育“四有”职工队伍，从行业特点出发，继续深入开展职业理想、职业道德、职业技能、职业纪律的教育，有针对性地开展政治思想工作，倡导和强化“创新意识、竞争意识、质量意识、服务意识和自助意识”，以适应市场经济发展要求，为建设行业发展提供有力的思想保证、精神动力和智力支持。
（二）大力开展以人民群众满意为目的、提高服务水平为重点的创建文明窗口、文明工地、文明小区、文明行业活动，促进建设系统两个文明建设的协调发展。继续发挥先进典型的示范带动作用，深入开展学习徐虎、李素丽、范玉恕和徐州市下水道四班、北京市呼家楼液化气供应站等先进个人和先进集体的活动，
