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对火灾事故责任认定不服 法院应当受理


一、案情
2005年10月29日，位于成都市锦江区染房街203号附9号铺面凌晨5时发生火灾，锦红区公安消防大队于2005年10月30日作出了火灾原因认定书及火灾事故责任书，认定引起本次火灾的原因是由于赵巧兵使用100W白炽灯泡长时间通电引燃邻近可燃物起火成灾，并且由赵巧兵负有直接责任。赵巧兵不服锦江区公安消防大队作出的火灾事故责任认定，向成都市公安消防支队申请重新认定。成都市公安消防支队于2005年12月26日作出（成）公消重（2005）第2号重新认定决定书，维持锦江区公安消防大队的认定。

二、审理
赵巧兵认为自已在前一天下班时室内所有灯都是关了的，没有使用100W白炽灯泡长时间通电照的，也无证据证明是100W白炽灯泡引起下地板上的拖鞋及其物质着火，锦江区公安消防大队作出的火灾事故责任缺乏证据支持，纯属臆断。故赵巧兵于2006年1月10日向锦江区人民法院提起行政诉讼，状告锦江区公安消防大队。诉请法院依法撤销成都市锦江区公安消防大队（锦）公消责字（2005）第12号火灾事故责任认定书；判令被告承担全部诉讼费。

锦江区人民法院根据《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》 “火灾事故责任不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围” 之规定，于2006年1月18日作出行政裁定：对起诉人赵巧兵的起诉，本院不予受理。

赵巧兵不服一审裁定上诉至成都市中院，上诉称：公安部公复字（２０００）３号批复属部委规章，且对法院受案范围作出限制，与有关的法律法规相抵触，法院依法不予参照适用，作为裁判依据。根据最高人民法院 “关于执行《行政诉法法》若干问题的解释” 第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 之规定，本案属于法院受案范围。

同时还认为，依照《立法法》第四十二条之规定因公安部既不是立法机关，也不是司法机关，其无权作出司法解释，却对《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围作出解释、界定以及对法院的受案范围作出限制性的规定，超出了自已的职权范围，是一种违宪的行为，故不能作为有效的规范性文件采用。

成都市中级人民法院后认为: 公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，其本身并不确定当事人的权利义务，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。遂作出（2006）成立行终字第21号行政裁定: 驳回上诉，维持原裁定。

三、评述
笔者认为: 公安消防机构作出的火灾事故责任认定书，从表面上看，他不直接确定当事人的权利义务，但是从行政法学上讲属行政确认行为，能确认某种法律事实或某种法律关系是否存在。而这些行政确认，比直接确定相对人的权利义务对相对人的实体权利影响更大，比如交通事故责任认定、火灾事故责任认定都是“一责代三责”，只要行政机关一旦作出有责认定，行政责任、民事赔偿责任、刑事责任随之而来了。如果排除司法审查，不利于对行政权的监督、制约，防止行政权的专横和滥用，督促行政机关依法行政，维护行政管理相对人的合法权益，这与设立行政诉讼制度的目的和“有权力就有监督”的法治原则相悖。

其次、最高人民法院 “关于执行《行政诉法法》若干问题的解释” 第十二条规定: “与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，能否提起行政诉讼的依据是行政行为与相对人之间有无法律上的利害关系，并不是以 “是否直接确定当事人的权利义务”为前提。只要是行政权关针对特定的对象作出的，间接地影响相对人权利义务的行政行为都应当依法受理。

另一方面《行政诉讼法》第十一条的规定可以看出，只要行政行为涉及到相对人的人身权、财产权的，均属行政诉讼受案范围。而《行政诉讼法》第十二条关于排除受案范围的４种情形中，并未包括火灾原因和火灾事故责任认定，这表明了火灾认定未排除在司法审查范围外，即可向人民法院提起行政诉讼，故该批复与有关的法律法规相抵触。一审法院引用公安部“关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复” 作为裁判依据，明显不妥。
其三、从行政法学理论上讲，行政确认行为是指行政机关依法认定并公开宣告某种法律事实或某种法律关系是否存在行为。行政确认不直接改变公民、法人或者其他组织的法律地位，只是通过行政确认明确相对人的权利义务，成为决定相对人权利义务的先决条件。公安消防机构的火灾原因、责任认定确认了当事人的法律责任，是一种行政确认行为，如交通事故责任认定、工伤事故确认等，这些该认定行为若不被撤销，就会对当事人的权利义务产生直接的法律影响。受害人据此可以要求责任人赔偿损失，公安消防机构可以据此进行处罚，法院也可以据此下判。根据法律规定，行政确认行为是可诉行政行为。
显然，成都市中级人民法院以公安消防机构在查明火灾事故事实，其本身并不确定当事人的权利义务，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围为由驳回上诉人的上诉，该裁定理由更是与理不通于法不符。

其四、从构建和谐社会的大的政治背景来看，也应给予相对人司法救济的途径，让行政机关与相对人在法庭上充分展示证据，讲事实摆道理，以理服人，减少上访人次，维护社会稳定是有利的。如果不给当事一个讲理的机会，可能会引发新的社会问题，就不利于社会团结和谐。


作者：冯明超
联系 13088086906
2006. 4. 10

辽宁省国家外汇管理局大连分局


大连保税区外汇管理施行细则
国家外汇管理局大连分局



第一条 为促进大连保税区（以下简称保税区）的建设与发展,根据《保税区外汇管理暂行办法》，制定本细则。
第二条 保税区内的企业（不含中、外金融机构）以及行政管理机构和个人的外汇收支均按本细则管理。
第三条 保税区内有外汇收支活动的企业，应在批准设立之日起三十日内，持下列文件到国家外汇管理局大连分局办理登记：
1、大连市政府主管部门批准设立的文件副本；
2、主管部门批复的组建合同、章程等；
3、工商行政管理部门核发的营业执照。
国家外汇管理局大连分局对保税区内企业、行政机构和个人的外汇收支进行监督、检查。
第四条 海关监管的保税贷物出入保税区，应以外币计价结算。非保税货物出入保税区以人民币计价结算。
第五条 保税区内企业之间保税货物的买卖，及保税货物的存储、保管、运输等费用，应以外币计价通过银行结算。
保税区内除上款规定以外的货币支付，应以人民币计价结算。外籍职员工资可按规定支付外汇兑换券。
第六条 保税区内中资企业经国家外汇管理局大连分局批准，可境内金融机构开立外汇及专项用途的外汇兑换券帐户。
外汇兑换券帐户中的外汇兑换券，如需兑成外汇，转入外汇帐户，须经国家外汇管理局大连分局批准。
第七条 经国家外汇管理局大连分局批准，保税区内企业可在境外开立外汇帐户。
第八条 保税区内企业出口、对外提供劳务、服务等所得的外汇收入应及时调回境内，存入其在境内金融机构的外汇帐户。其正常业务所需外汇可从该帐户支出，并接受开户金融机构的监督。
第九条 保税区内中资企业经营业务所得的外汇收入，可保留现汇，周转使用。年终净外汇收入按国家对贸易、非贸易外汇结汇的有关规定办理结汇和留成。
第十条 非保税区企业可向保税区以外汇或人民币进行投资。因正常经济活动需要，可将外汇资金、人民币资金汇入保税区，或从保税区汇回非保税区。
外国投资者可以外汇或经批准以投资分得的人民币利润向保税区投资。
第十一条 保税区内中资企业向境外投资，须经国家外汇管理局大连分局进行外汇来源及外汇投资风险审查。
第十二条 保税区内企业的外方投资者（包括境内外商独资、中外合资、中外合作企业的外方投资者）的外汇利润和其他正当收益，须凭纳税凭证和董事会利润分配决议书由银行汇出。
第十三条 保税区内企业的外方投资者外汇资本的转移，以及依法清理结束后分得的外汇资金的汇出，须经国家外汇管理局大连分局批准后办理。
第十四条 保税区内企业的中方投资者（中方合资、中外合资、中外合作企业的中方）获得的外汇利润或其他外汇收益，须在会计年度终了后三个月之内调回原投资方帐户内，办理结汇和留成。
第十五条 保税区内企业向境外筹借外汇资金，或向境内外资、中外合资金融机构筹措外汇资金，按国家对外债的管理规定办理。
保税区内企业可向境内中资金融机构借用外汇贷款，或要求担保。
第十六条 保税区内有外汇收支业务活动的企业应于每年会计年度终了后三个月内向国家外汇管理局大连分局报送下列年度报表：
1、外汇收支报告表；
2、会计决算报告；
3、会计师事务所查帐报告。
保税区内中资企业应于每季度初五日内向国家外汇管理局大连分局报送其外汇帐户对帐单副本。
第十七条 保税区内企业可按外汇调剂的规定，进入外汇调剂中心买卖外汇。
第十八条 保税区内金融机构经营外汇业务须经国家外汇管理局或大连分局批准。保税区内经营外汇业务的金融机构应按批准的经营范围开展业务，并向国家外汇管理局大连分局报送有关业务及财务报表。
第十九条 人民币、外汇票证、贵金属及其制品可以进出保税区。若经保税区出入国境，则按国家人民币、外汇票证、贵金属及其制品出入国境的规定管理。
第二十条 除本细则规定外，保税区内外商投资企业的外汇收支均按国家现行规定管理。
第二十一条 禁止利用国家给予保税区的便利条件进行逃汇、套汇、私自买卖外汇、出借外汇帐户、外汇兑换券帐户，代他人办理收付等违法活动。国家外汇管理局大连分局对有关违法活动依《违反外汇管理处罚施行细则》的规定处理。
第二十二条 本细则报经国家外汇管理局批准后施行，由国家外汇管理局大连分局发布并负责解释。
第二十三条 本细则自发布之日起施行。




1993年6月24日